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( votes)Corte dei Conti, sez. regionale Lombardia 57/2025
1. I quesiti
L’istante pone alla sezione un duplice ordine di questioni, in particolare due possibili modus operandi: l’acquisto di immobili e la locazione ad esito di una trattativa avviata con il medesimo soggetto, contemporaneamente venditore di un immobile e locatore di un’area destinata a parcheggi.
Le due alternative si differenziano tra loro in modo sostanziale per i valori di stima dei singoli oggetti trattati, ma configurano sostanzialmente il medesimo impegno economico complessivo a carico del Comune (se non si considerano gli aspetti finanziari ed attuariali dell’operazione).
2. L’analisi
Per l’acquisto di beni, ricorda la sezione, il fondamento della capacità di acquistare è rinvenibile nell’art. 11 cod. civ., a mente del quale “le province e i comuni, nonché gli enti pubblici riconosciuti come persone giuridiche, godono dei diritti secondo le leggi e gli usi osservati come diritto pubblico”; tale norma riconosce la piena capacità di diritto privato per le persone giuridiche pubbliche, limitabile solo se e in quanto previsto da specifiche disposizioni, soggiacendo semmai – per come si evidenzia oltre – un generale vincolo funzionale di compatibilità dell’acquisto con lo scopo pubblico affidato alla cura dell’ente. Secondo la sezione, in via di premessa deve essere rilevato che l’acquisto di beni immobili costituisce una ipotesi di “investimento” realizzata dall’ente locale; come tale, essa soggiace alla disciplina dettata dal Tuel, in particolare dal titolo IV, in tema di programmazione e di fonti di finanziamento. Seppur venuti meno vari limiti alla possibilità di acquisto di beni immobili (la prevista indilazionabilità dell’acquisto) la sezione ha affermato che “il riconoscimento dell’autonomia negoziale in materia di acquisizione di beni patrimoniali disponibili non elide la necessità che la sottoscrizione dei contratti di acquisto avvenga nel rispetto dei principi di buon andamento (art. 97, comma 2, Cost.) e dell’equilibrio di bilancio (art. 97, comma 1, e 119 comma 1 Cost.), anche laddove l’ente non faccia ricorso all’indebitamento ed utilizzi risorse disponibili. Il principio di buon andamento combinato con quello dell’equilibrio di bilancio vincola l’amministrazione a impiegare nel modo più efficiente possibile le risorse di cui dispone ai fini del perseguimento degli interessi pubblici affidati alla sua cura” (Sez. Lombardia n. 198/2024/PAR).
Questa finalità si ricorda nel parere “permea l’amministrazione pubblica nel suo complesso ed è applicabile anche all’attività di diritto privato, nel rispetto di quanto previsto dagli artt. 81, 97 e 119 Cost., oltre che dall’art. 1, comma 1, della legge n. 241/1990”.
Per effetto di quanto, secondo quanto emerge dalla deliberazione “è necessario che il Comune” (sottolineatura che deve essere letta come ogni comune e, soprattutto, i responsabili di servizio interessati dall’acquisto per responsabilità d’ufficio) svolga e dia atto di un’approfondita istruttoria, documentando la ragionevolezza e l’utilità dell’acquisto del bene (anche, ma solo in un secondo e distinto momento, nella combinazione con una eventuale locazione passiva dell’area di parcheggio), la finalità pubblica perseguita e formulando una analisi costi/benefici dell’operazione”.
3. La rilevanza della stima
Nel ragionamento espresso dalla sezione il momento centrale è quello della stima soprattutto nell’ambito di un intervento immobiliare. Nel caso di specie nel quesito l’ente non ha spiegato quale intende finanziare l’intervento (la fonte di finanziamento), ma, ricorda ancora il collegio, “non sembra revocabile in dubbio, tuttavia, che la centralità dell’attività estimativa sia ancora più evidente nei casi in cui la fonte di finanziamento dell’investimento immobiliare risieda nel ricorso all’indebitamento… È questa esigenza di contestuale adozione del piano di ammortamento che rende la stima del bene uno snodo fondamentale, in quanto è evidente come la misurazione della vita utile dell’investimento e la congruità del piano di ammortamento siano strettamente correlati e dipendano dalla correttezza dell’attività estimativa” (Sez. Campania n. 52/2021)”.
Una volta, poi, intervenuta la decisione di procedere con l’acquisto il relativo iter procedimentale deve essere improntato al rispetto dei principi generali dell’attività amministrativa di cui all’art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241, nel rispetto delle norme che regolano l’acquisizione di beni e di tutela della concorrenza e parità di trattamento e, in via generale, del principio della scelta del contraente mediante procedura ad evidenza pubblica.
4. I contratti di locazione
Con riferimento invece ai contratti di locazione, la quinta sezione del Consiglio di Stato, con sentenza n. 6824 del 12 luglio 2023, ha osservato che i contratti aventi ad oggetto la locazione di terreni, fabbricati esistenti o altri beni immobili sono ricompresi nel novero delle “esclusioni specifiche” dal Codice dei contratti pubblici (art. 56, comma 1, lett. e), D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36). L’esenzione, è noto, recepisce de plano la previsione dell’art. 10 della direttiva 2014/24/UE, dell’art. 21 della direttiva 2014/25/UE e dell’art. 10, § 8 della direttiva 2014/23/UE.
Nonostante le esclusioni, si conferma nel parere, l’art. 13, comma 5, D.lgs. n. 36/2023 impone, in ogni caso, il rispetto dei “principi” (di matrice così interna come eurocomune) che ispirano e conformano – nella prospettiva del buon andamento (in termini di economicità, efficacia, efficienza ed orientamento al risultato) e della imparzialità (in termini di parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità e pubblicità) – l’azione dei soggetti pubblici (arg. etiam ex art. 97 Cost. e art. 1, L. 7 agosto 1990, n. 241). Inoltre, “nella disciplina dei (..) “contratti esclusi” – quali le locazioni – che l’ordinamento, appunto, esclude dall’applicazione delle procedure di scelta del contraente disciplinate dal codice degli appalti ma non dal rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità, pubblicità (art. 4 del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 – applicabile alla vicenda ratione temporis ai sensi dell’art. 226, comma 2, d.lgs. n. 36/2023 – che ripropone il testo del previgente art. 27 del d.lgs. n. 12.4.2006, n. 163, e da ultimo, in continuità normativa, l’art. 13, comma 5, del d.lgs. n. 31marzo 2023, n. 36, che stabilisce che “l’affidamento dei contratti di cui al comma 2 [n.d.r.: contratti esclusi, contratti attivi e contratti a titolo gratuito] che offrono opportunità di guadagno economico, anche indiretto, avviene tenendo conto dei principi di cui agli articoli 1, 2 e 3” (Sez. Lombardia n. 180/2024/PREV, la quale, inoltre, stigmatizza l’inutilità e l’antieconomicità del ricorso ad una procedura aperta di cui erano state violate basilari regole di trasparenza e correttezza, mentre l’amministrazione avrebbe potuto condurre una trattativa privata con un unico candidato, data la natura del contratto a condizioni di maggior vantaggio nell’interesse pubblico).
Anche in questo caso, pertanto, si impone una adeguata valutazione della rispondenza alla pubblica utilità -oltre che alla stretta convenienza economica- dell’assunzione da parte dell’Amministrazione comunale (…) rispetto alla spesa di cui farsi carico”. La sezione, tra l’altro, valutata la durata della locazione rileva il mancato rientro delle spese.
La conclusione, quindi, p che, anche in tema di locazione passiva, l’attività negoziale non è affatto libera come quella che connota, sul piano del fatto, i rapporti tra privati, essendo, per l’appunto, assoggettata ai vincoli che impongono una congrua motivazione delle scelte, la relativa convenienza sia economica che funzionale, la congruità dei prezzi e il dovere di rendere pubblica l’iniziativa negoziale e trasparente il comportamento, al fine di garantire un accesso paritario e non discriminatorio dei potenziali interessati, anche in ragione di una concorrenzialità del mercato funzionale all’interesse pubblico. Solo valutati questi aspetti, quindi, è possibile procedere con le azioni amministrative prospettate.
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