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1. Introduzione: la digitalizzazione tra le missioni del PNRR

Per consentire una ripresa dell’Europa dopo la pandemia da Covid-19, l’Unione Europea ha approvato il Next Generation EU, il fondo speciale, finanziato con titoli di stato europei, volto a supportare la ripresa economica per gli anni 2021-2026. Il Fondo, noto in Italia anche come Recovery Fund, ha lo scopo di sostenere progetti di riforme strutturali previsti dai Recovery Plan degli Stati Membri.

Per quanto riguarda l’Italia, lo scorso aprile il Governo ha predisposto il PNRR (Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza), definitivamente approvato il 13 luglio 2021 anche in sede europea dal Consiglio Europeo, su proposta della Commissione.

Il Piano si pone l’obiettivo di incidere sul sistema-paese attraverso varie riforme-chiave, che riguardano in particolare Pubblica Amministrazione, giustizia, contratti pubblici, concorrenza e fonti rinnovabili, aventi tutte lo scopo di raggiungere non solo una maggiore inclusione sociale (in particolare di donne e di giovani), ma anche una più ampia digitalizzazione, oltre alla transizione ecologica.

Il PNRR si prefigge l’obiettivo di ottemperare a sei “missioni”:

  1. Digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura;
  2. Rivoluzione verde e transizione ecologica;
  3. Infrastrutture per una mobilità sostenibile;
  4. Istruzione e ricerca;
  5. Inclusione e coesione;
  6. Salute.

Il presente contributo è volto ad approfondire gli strumenti che il PNRR intende adottare per il perseguimento della prima missione: “digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura”.

2. La digitalizzazione: gli obiettivi

Le risorse complessivamente destinate alla “digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura” ammontano a ben 46,3 miliardi di euro, pari al 21 per cento delle risorse totali del Piano (Fonte: https://temi.camera.it/leg18/provvedimento/piano-nazionale-di-ripresa-e-resilienza.html).

Come si legge nell’introduzione del testo definitivo del PNRR infatti il Governo ha rilevato che “Tra le cause del deludente andamento della produttività c’è l’incapacità di cogliere le molte opportunità legate alla rivoluzione digitale. Questo ritardo è dovuto sia alla mancanza di infrastrutture adeguate, sia alla struttura del tessuto produttivo, caratterizzato da una prevalenza di piccole e medie imprese, che sono state spesso lente nell’adottare nuove tecnologie e muoversi verso produzioni a più alto valore aggiunto.

La scarsa familiarità con le tecnologie digitali caratterizza anche il settore pubblico. Prima dello scoppio della pandemia, il 98,9 per cento dei dipendenti dell’amministrazione pubblica in Italia non aveva mai utilizzato il lavoro agile. Anche durante la pandemia, a fronte di un potenziale di tale modalità di lavoro nei servizi pubblici pari a circa il 53 per cento, l’utilizzo effettivo è stato del 30 per cento, con livelli più bassi, di circa 10 punti percentuali, nel Mezzogiorno.

Questi ritardi sono in parte legati al calo degli investimenti pubblici e privati, che ha rallentato i necessari processi di modernizzazione della pubblica amministrazione, delle infrastrutture e delle filiere produttive. Nel ventennio 1999-2019 gli investimenti totali in Italia sono cresciuti del 66 per cento a fronte del 118 per cento nella zona euro. In particolare, mentre la quota di investimenti privati è aumentata, quella degli investimenti pubblici è diminuita, passando dal 14,6 per cento degli investimenti totali nel 1999 al 12,7 per cento nel 2019.”.

Nel PNRR si dà inoltre atto che, nonostante i recenti miglioramenti, l’Italia è ancora in ritardo in termini di adozione di modalità di operazione digitale e innovazione tecnologica, come evidenziato dall’ultimo aggiornamento dell’indice DESI (The Digital Economy and Society Index della Commissione EU), che vede in nostro Paese al 24° posto fra i 27 Stati membri dell’UE.

La digitalizzazione riveste quindi un ruolo fondamentale nella ripresa economica dell’Italia.

L’auspicata rivoluzione digitale rappresenta infatti un’enorme occasione non solo per aumentare la produttività, l’innovazione e l’occupazione, ma anche per garantire un accesso più ampio all’istruzione e alla cultura, al fine di colmare i divari territoriali.

L’implementazione del digitale costituisce quindi uno strumento trasversale che incide in diversi ambiti: dalla scuola, alla sanità, alla pubblica amministrazione in generale.

Pertanto, i temi del digitale e dell’innovazione rappresentano una priorità del PNRR.

In particolare, dall’analisi del Piano emerge che il principale obiettivo “digitale” è quello di fornire una connettività omogenea ad alta velocità in tutto il paese per residenti, aziende, scuole e ospedali attraverso l’utilizzo delle tecnologie più avanzate (Fibra, FWA7, 5G).

Affinché ciò si realizzi il Piano predilige la c.d. strategia “cloud first.

Le Amministrazioni possono scegliere se migrare verso una nuova infrastruttura cloud nazionale all’avanguardia (“Polo Strategico Nazionale”, PSN) o verso un cloud “pubblico” sicuro, a seconda della sensibilità dei dati e dei servizi coinvolti.

La migrazione al cloud offre l’opportunità di eseguire un’importante revisione e aggiornamento dei processi e delle applicazioni delle PA, in quanto consente di aderire a procedure automatizzate, a partire da un insieme di risorse condivise con altri utenti.

Un altro obiettivo del PNRR è quello di accelerare la piena interoperabilità tra enti pubblici e le loro basi informative, che consenta di snellire le procedure pubbliche grazie alla piena realizzazione del principio del “once only”, un concetto di e-government per cui cittadini e imprese debbano poter fornire “una sola volta” le loro informazioni ad autorità ed amministrazioni, le quali cooperano in maniera sinergica (ad esempio tramite sistemi già in uso come lo SPID, PagoPA, la app “IO”, il Fascicolo Sanitario Elettronico).

Il Piano punta inoltre al rafforzamento della sicurezza informatica, tema di particolare attualità, come ha evidenziato il recente attacco haker ai sistemi della Regione Lazio.

Si rafforza anche la “cittadinanza digitale” attraverso iniziative (anche scolastiche) dedicate volte a migliorare le competenze digitali di base.

Infine, la trasformazione digitale riveste un ruolo determinante anche per dare nuovo impulso alla competitività del sistema produttivo, tramite incentivi agli investimenti in tecnologie all’avanguardia, in ricerca, sviluppo e innovazione, nonché in competenze digitali e manageriali.

Lo sviluppo dell’Italia passa per la digitalizzazione: l’interoperabilità tra enti pubblici tramite banche dati condivise costituiscono la base per raggiungere una maggiore competitività dell’intero sistema produttivo del Paese.

3. L’articolo 53 del D.L. Semplificazioni-bis come strumento per l’attuazione della digitalizzazione

Gli obiettivi sopra delineati appaiono in linea con l’impianto legislativo tracciato dal D.L. Semplificazioni-bis (D.L. 31 maggio 2021 n. 77), anche alla luce del testo definitivo convertito in legge lo scorso 30 luglio e pubblicato in G.U. n. 181 del 30 luglio 2021.

Il Titolo IV del D.L. è dedicato ai contratti pubblici, i quali costituiscono non solo il volano dell’economia, ma anche lo strumento principale affinché si realizzi la concreta attuazione della digitalizzazione auspicata dal PNRR.

Come visto infatti il Next Generation Eu prevede che il 20% dei fondi destinati agli Stati Membrisia destinato proprio alla trasformazione digitale, conseguentemente appare evidente l’urgenza di provvedere ad acquisti di beni e servizi informatici e di offrire alle pubbliche amministrazioni adeguati strumenti per farlo.

Con riferimento a tale esigenza il D.L. Semplificazioni-bis all’articolo 53 rubricato “Semplificazione degli acquisti di beni e servizi informatici strumentali alla realizzazione del PNRR e in materia di procedure di e-procurement e acquisto di beni e servizi informatici”, prevede specifiche regole per l’affidamento di beni e servizi informatici volte appunto alla semplificazione e alla velocizzazione delle procedure di affidamento e dell’avvio dell’esecuzione dei relativi contratti.

Da una prima lettura della disposizione normativa emerge che il legislatore ha riservato particolare attenzione all’esigenza di garantire che gli acquisti riguardanti l’ICT Public Procurement (cioè le attività di approvvigionamento di beni e servizi informatici) siano al riparo dal rischio di obsolescenza. Per garantire prodotti all’avanguardia l’articolo 53 prevede deroghe sia sui tempi previsti per le procedure di gara, sia sulla stipula e l’avvio del contratto.

L’articolo 53 “Semplificazione degli acquisti di beni e servizi informatici strumentali alla realizzazione del PNRR e in materia di procedure di e-procurement e acquisto di beni e servizi informatici” prevede specifiche regole per l’affidamento di beni e servizi informatici volte alla semplificazione e alla velocizzazione delle procedure di affidamento e dell’avvio dell’esecuzione dei relativi contratti.

3.1 La semplificazione degli affidamenti

L’articolo 53 innanzitutto distingue tra affidamenti sotto e sopra soglia.

Per quanto riguarda gli affidamenti di beni e servizi informatici sotto la soglia comunitaria il comma 1 prevede il ricorso al solo affidamento diretto come previsto dall’articolo 1 comma 2 lett. a) del (primo) D.L. Semplificazioni (n. 76/2020 conv. in legge 120/2020).

A differenza della regola “generale” prevista dal D.L. n. 76/2020 per gli affidamenti sotto soglia comunitaria che prevede l’affidamento diretto esclusivamente per i servizi e le forniture inferiori ad Euro 139.000,00 e per i lavori inferiori ad Euro 150.000,00; l’articolo 53 comma 1 prevede che per tutti gli affidamenti concernenti beni e servizi informatici l’affidamento di importi sotto soglia avverrà solo attraverso l’affidamento diretto.

Si segnala che in fase di conversione in legge del D.L. Semplificazioni-bis è stato previsto che la stazione appaltante procede all’affidamento diretto, anche senza consultazione di più operatori economici, fermo restando il rispetto dei principi di cui all’articolo 30 del codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50.

In sede di conversione in legge è stato inoltre specificato che gli operatori economici devono essere scelti tra soggetti in possesso di pregresse e documentate esperienze analoghe a quelle oggetto di affidamento, anche individuati tra coloro che risultano iscritti in elenchi o albi istituiti dalla stazione appaltante, comunque nel rispetto del principio di rotazione.

Gli affidamenti di beni e servizi informatici sotto soglia comunitaria avvengono esclusivamente mediante affidamento diretto ad operatori economici in possesso di pregresse e documentate esperienze analoghe a quelle oggetto di affidamento (novità introdotta in sede di conversione in legge del DL n. 77/2021). La procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando è quindi riservata solo agli affidamenti sopra soglia.

Per quanto riguarda invece gli importi sopra soglia comunitaria (e quindi superiori a 214.000 Euro per i servizi e le forniture), laddove i servizi e i beni informatici siano basati sulla tecnologia cloud, e si tratti di beni e servizi di connettività finanziati in tutto o in parte con i fondi del PNRR, si prevede il ricorso alla procedura di cui dall’articolo 48, comma 3 del D.L. Semplificazioni-bis. E quindi –anche in questo caso- l’affidamento potrà avvenire con procedura negoziata senza bando per gli affidamenti la cui determina a contrarre o altro atto di avvio del procedimento equivalente sia adottato entro il 31 dicembre 2026.

Il ricorso alla procedura negoziata senza bando è ammesso anche ove ricorra la rapida obsolescenza tecnologica delle soluzioni disponibili tale da non consentire il ricorso ad altra procedura di affidamento.

L’esigenza di ammodernamento dovuta alla rapida obsolescenza di tali beni costituisce quindi uno specifico presupposto affinché le amministrazioni possano ricorrere alla procedura negoziata senza bando per l’approvvigionamento di beni e servizi informatici.

Gli affidamenti di beni e servizi informatici basati su tecnologia cloud sopra soglia comunitaria e finanziati in tutto o in parte con fondi del PNRR possono avvenire tramite procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando.

Alla luce di quanto appena esposto, appare evidente che il legislatore per gli acquisiti di beni e servizi informatici sotto soglia non ha limitato l’operatività della deroga (previsione dell’affidamento diretto) a specifiche condizioni ai soli acquisiti finanziati con i fondi del PNRR, ampliandola addirittura anche a quegli affidamenti tra 139.000,00 e 214.000,00 Euro che ai sensi del D.L. n. 76/2020 sono già affidati con procedura negoziata senza bando.

Per quanto riguarda gli affidamenti sopra soglia invece ha specificato che potranno essere affidati con procedura negoziata senza bando solo quelli finanziati in tutto o in parte con i fondi del PNRR e solo quelli basati su tecnologia cloud, in linea con gli obiettivi riportati nei paragrafi precedenti delineati dal Piano.

Ne consegue che per gli acquisiti di beni e servizi informatici che non saranno finanziati con tali fondi, le amministrazioni potranno seguire o le procedure ordinarie, o le regole previste dall’articolo 2 comma 2 del D.L. n. 76/2020 e quindi procedere ad affidamenti mediante la procedura aperta, ristretta o, previa motivazione sulla sussistenza dei presupposti previsti dalla legge, la procedura competitiva con negoziazione di cui all’articolo 62 del decreto legislativo n. 50 del 2016 o il dialogo competitivo, con i termini ridotti.

3.2 La semplificazione della stipula del contratto

L’articolo 53 al successivo comma 2, prevede, inoltre, sempre a fini di semplificazione e accelerazione, che le amministrazioni possano procedere alla stipula immediata del relativo contratto.

In particolare, la disposizione prevede che si potrà procedere alla stipula e quindi all’avvio del contratto previa acquisizione di un’autocertificazione dell’operatore economico aggiudicatario attestante il possesso dei requisiti, riprendendo quanto era stato già previsto al riguardo dall’art. 75 del D.L. n. 18 del 2020.

Tuttavia, resta salvo il periodo di stand still, il contratto in ogni caso non potrà quindi essere stipulato prima che siano trascorsi 35 giorni dall’aggiudicazione definitiva.

Il contratto può essere stipulato, decorso il periodo di stand still, a seguito dell’acquisizione di un’autocertificazione con cui l’operatore economico attesti il possesso dei requisiti. In attesa della comprova, il contratto è sottoposto a condizione risolutiva.

Per quanto riguarda le verifiche antimafia resta in vigore quanto già previsto dall’articolo 3 del D.L. n. 76 del 2020 (le cui disposizioni continuano ad applicarsi fino al 30 giugno 2023).

Si segnala infine che seppure l’autocertificazione consente di stipulare il contratto, quest’ultimo è sottoposto a condizione risolutiva al fine di consentire alla stazione appaltante (entro 60 giorni) di eseguire la comprova del possesso dei requisiti concernenti le verifiche antimafia, in questo modo l’esigenza di semplificazione e di accelerazione delle procedure non comprime le garanzie di legalità richieste agli operatori economici per contrarre con la pubblica amministrazione.

3.3 Gli strumenti strutturali/organizzativi per garantire la qualità degli acquisiti

Ai commi 3 e 4, l’articolo 53 individua l’organismo che dovrà occuparsi del coordinamento degli acquisti ICT strettamente finalizzati alla realizzazione del PNRR così come previsto dall’articolo 14 bis comma 2 lett. g) del D.Lgs. n. 82/2005.

Si tratta in particolare della struttura della presidenza del Consiglio dei Ministri competente, e cioè il Dipartimento per la trasformazione digitale.

Al Dipartimento per la trasformazione digitale è attribuita la funzione di coordinare gli acquisti informatici attraverso l’emanazione di pareri obbligatori e vincolanti concernenti gli elementi essenziali delle procedure.

Il compito del Dipartimento è quello di dettare prescrizioni obbligatorie e vincolanti nei confronti delle amministrazioni aggiudicatrici relative sia all’organizzazione che ai tempi di svolgimento delle procedure di affidamento.

Tale funzione ha lo scopo di garantire una struttura adeguata in grado di rispettare cronoprogramma dei singoli progetti rientranti della “Missione 1 – Digitalizzazione”, nonché la coerenza tecnologica e infrastrutturale dei progetti di trasformazione digitale adottati dalle singole amministrazioni.

In particolare, la struttura ha il potere di rendere pareri obbligatori e vincolanti sugli elementi essenziali delle procedure di affidamento, potendo guidare le amministrazioni aggiudicatrici con prescrizioni riguardanti l’oggetto, le clausole principali, i tempi e le modalità di acquisto.

3.4 Le modifiche al Codice dei Contratti Pubblici

L’articolo 53 (al comma 5) è intervenuto anche sulla trasparenza e pubblicità degli appalti, tali modifiche al Codice dei contratti pubblici riguardano tutti gli appalti e non solo gli affidamenti di beni e servizi informatici.

Il decreto-legge interviene infatti sui principi in materia di trasparenza disciplinati dall’articolo 29 del Codice dei contratti.

In particolare, il punto 1 del comma 5 modifica l’articolo 29 del Codice (comma 1) ampliando l’ambito di operatività degli obblighi di pubblicazione ivi previsti anche alla fase dell’esecuzione.

Il D.L. Semplificazioni-bis prevede inoltre che tutte le informazioni relative alla programmazione, alla scelta del contraente, all’aggiudicazione ed esecuzione delle opere saranno gestite e trasmesse alla banca dati dei contratti pubblici dell’ANAC attraverso l’impiego di piattaforme informatiche interoperabili.

L’articolo 53 comma 5 interviene su trasparenza e pubblicità dei Contratti Pubblici introducendo obblighi di pubblicazione anche con riferimento alla fase di esecuzione del contratto.

In particolare, secondo la nuova formulazione, le suddette informazioni devono essere gestite e trasmesse tempestivamente alla Banca Dati Nazionale dei Contratti pubblici ANAC attraverso le piattaforme telematiche ad essa interconnesse.

La banca dati degli operatori economici è quindi accorpata alla Banca dati dei contratti pubblici che verrà gestita da ANAC.

Detta Banca dati si sostituisce alla Banca dati nazionale degli operatori economici gestita dal Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili e diviene quindi l’unico mezzo attraverso cui verrà acquisita la documentazione comprovante il possesso dei requisiti di carattere generale, tecnico-professionale ed economico e finanziario, per la partecipazione alle procedure di gara e per il controllo in fase di esecuzione del contratto della permanenza dei suddetti requisiti.

All’interno della nuova Banca dati, verrà infatti istituito il fascicolo virtuale dell’operatore economico, nel quale saranno conservati tutti i dati e le informazioni necessarie ai fini della partecipazione alle procedure di gara.

A tale fine, il comma 5 dell’articolo 53 affida ad ANAC il compito di individuare, con proprio provvedimento, adottato d’intesa con  il MIMS e con l’AgID, i dati concernenti la partecipazione alle gare e il loro esito, in relazione ai quali è obbligatoria la verifica attraverso la Banca Dati, i termini e le regole tecniche per l’acquisizione, l’aggiornamento e la consultazione dei predetti dati, nonché’ i criteri e le modalità relative all’accesso e al funzionamento di detta Banca dati (art. 81, comma 2, D.lgs. 50/2016).

Il D.L. demanda ad ANAC, d’intesa con il Ministero e con l’AgID, il compito di delineare le regole per il funzionamento della Banca Dati (accesso, funzionamento, aggiornamento), nonché i dati che devono essere trasmessi dagli operatori economici.

Tali dati riguarderanno la verifica dell’assenza di motivi di esclusione di cui all’articolo 80 del Codice, l’attestazione SOA per gli esecutori di lavori pubblici, nonché’ i dati e documenti relativi ai criteri di selezione.

L’aspetto che potenzialmente potrebbe rivoluzionare le modalità di partecipazione alle gare pubbliche è costituito senz’altro dalla possibilità che i dati e documenti contenuti nel fascicolo virtuale, nei termini di efficacia di ciascuno di essi, potranno essere utilizzati anche per gare diverse.

Inoltre, l’articolo 53, comma 5, prevede che le commissioni giudicatrici effettueranno la propria attività utilizzando, di norma, le piattaforme e gli strumenti informatici e quindi si riuniscono “di regola” da remoto.

4. Considerazioni finali

La nuova formulazione dell’articolo 29 del D.lgs. n. 50/2016 tiene dunque conto delle novità previste dal PNRR in tema di digitalizzazione con particolare attenzione rivolta all’interoperatività delle banche dati.

Tali modifiche costituiscono lo strumento di attuazione necessario per l’affermazione del principio del “once only” e cioè la semplificazione (per l’operatore economico) di fornire una sola volta all’apparato pubblico una determinata informazione, la quale sarà poi “condivisa” tramite appunto banche dati interconnesse tra loro, senza necessità che ogni volta la singola amministrazione la richieda di nuovo.

Tale metodologia consentirebbe di velocizzare e snellire di gran lunga ogni tipo di procedimento amministrativo, con conseguente effettiva semplificazione e velocizzazione delle procedure di affidamento.

Tuttavia, come evidenziato dalla nota di ANCI in commento al D.L. n. 77/2021, le modifiche introdotte al all’articolo 29 del Codice comporteranno un appesantimento e un aggravio dei compiti e delle attività a cui sono tenute le amministrazioni.

Risulta quindi imminente l’esigenza di dotare le amministrazioni pubbliche di un apparato in grado di ottemperare a tali funzioni e delle competenze necessarie per realizzarle.

La realizzazione di tale (stavolta vera, se attuata) semplificazione non può infatti prescindere dal ripensamento di un’amministrazione pubblica in grado di poter sfruttare a pieno tali strumenti di semplificazione.

L’investimento sul piano digitale ed informatico rappresenta dunque un circolo virtuoso, in grado di arrecare benefici non solo al settore relativo ai beni e servizi informatici in sé, ma a tutto il sistema degli affidamenti pubblici.

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Avv. Ilenia Paziani
Avvocato esperto in materia di appalti pubblici
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