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  1. Introduzione

L’assegnazione dei punteggi tecnici costituisce il classico esempio di esercizio della discrezionalità tecnica da parte della pubblica amministrazione. Ed infatti tale attività è demandata a specifiche figure (i commissari) con competenze tecniche nella materia oggetto della gara.

L’attività valutativa dei commissari, e della commissione, non è disciplinata in maniera dettagliata e non è soggetta a vincoli stringenti, proprio in quanto si tratta di attività prettamente discrezionale. Nel quadro legislativo attualmente vigente, possiamo tuttavia individuare dei principi cardine che devono guidare tale attività.

Ci si riferisce ovviamente ai principi di trasparenza e proporzionalità, non discriminazione e parità di trattamento, in base ai quali la valutazione tecnica espressa su una specifica offerta deve essere ragionevole. L’attuazione di tali principi avviene certamente tramite l’individuazione nella lex specialis di criteri di aggiudicazione proporzionati all’oggetto dell’appalto, nel senso che devono essere connessi allo stesso e il punteggio attribuito a ciascuno di essi non deve essere tale da alterare l’oggetto dell’affidamento. Sono considerati connessi all’oggetto dell’appalto, ai sensi del comma 11 dell’articolo 95 del d.lgs. n. 50/2016, i criteri di aggiudicazione relativi a lavori, servizi e forniture sotto qualsiasi aspetto e in qualsiasi fase del loro ciclo di vita[1] (cfr. Linee guida ANAC n.2).

L’attuazione dei principi sopra menzionati è poi assicurata mediante la modalità di assegnazione dei punteggi che viene scelta dalla stazione appaltante.

Le sopra richiamate linee guida, che costituiscono attuazione dell’articolo 95 del Codice, come si vedrà meglio di seguito, prevedono due metodi: l’attribuzione discrezionale di un punteggio, variabile tra zero e uno, da parte di ciascun commissario di gara; e il metodo del “confronto a coppie”, in base al quale ciascun commissario assegna un punteggio a ciascun progetto in confronto con tutti gli altri, secondo i parametri contenuti nei documenti di gara.

Ma qualora tutti i commissari, mediante il confronto a coppie, assegnino tutti il medesimo punteggio per ogni singolo confronto, ci si trova difronte ad una assegnazione dei punteggi non trasparente e quindi illegittima? Se ogni commissario avesse valutato personalmente il singolo confronto il risultato sarebbe stato diverso?

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza del 14 dicembre 2022 n. 16 si è trovata a dover sciogliere questo nodo ed in particolare a chiarire se l’assegnazione di identici punteggi, in caso di scelta del metodo del confronto a coppie, dia luogo ad una surrettizia introduzione del principio di collegialità a scapito della individualità della valutazione.

  • Il giudizio di primo grado: la posizione del TAR

La vicenda trae origine da un ricorso presentato avverso l’aggiudicazione di una gara a procedura aperta, bandita da una ASL, per l’affidamento, tramite accordo quadro, del servizio di ventiloterapia meccanica domiciliare, con riferimento a tre lotti.

In particolare, è stata contestata l’illegittimità delle operazioni di valutazione svolte dalla commissione di gara, in quanto i commissari, che erano tenuti ad assegnare i punteggi tramite il metodo del “confronto a coppie”, hanno assegnato tutti i medesimi punteggi, di conseguenza la valutazione sarebbe stata collegiale, anziché individuale dei singoli commissari.

Il TAR ha rigettato il ricorso, aderendo all’orientamento giurisprudenziale secondo cui in assenza di un espresso obbligo di specifica verbalizzazione imposto dal disciplinare di gara, gli apprezzamenti dei commissari, anche quando venga adottato il metodo del “confronto a coppie’” sono assorbiti nella decisione collegiale finale, costituente momento di sintesi della comparazione e della composizione dei giudizi individuali, mentre la separata enunciazione dei punteggi attribuiti dai singoli commissari assume valore di formalità interna relativa ai lavori della commissione esaminatrice, le cui valutazioni, ai fini della verbalizzazione e della pubblicità esterna, sono sufficientemente documentate con la sola attribuzione del voto complessivo finale.

Secondo il TAR l’assegnazione dei medesimi punteggi da parte dei commissari non costituisce sicuro sintomo di condizionamento

Sull’identità dei punteggi assegnati dai commissari, il TAR ha evidenziato che sarebbe illogico sostenere che solo una valutazione differenziata si sarebbe potuta considerare “normale”, in quanto ciò significherebbe limitare la discrezionalità dei singoli commissari.

Ed infatti, nel respingere il primo motivo, il TAR ha condiviso l’orientamento della giurisprudenziale secondo cui l’insussistenza di differenziazioni tra i punteggi attribuito dai vari commissari non costituisce “sicuro sintomo di condizionamento, potendo anche astrattamente essere giustificata con concordanza di valutazioni effettuate nell’ambito di un collegio perfetto, non essendo oltretutto prevista la segretezza delle valutazioni espresse dai singoli commissari nell’ambito di detto collegio.

  • L’appello in Consiglio di Stato e i presupposti della remissione all’Adunanza Plenaria

In tale contesto, è stato dunque proposto appello innanzi al Consiglio di Stato, sul presupposto che invece l’identità delle valutazioni dei commissari sarebbe indice di sviamento di potere, in quanto il metodo del confronto a coppie presuppone un doppio livello di giudizio, al fine di assicurare la necessaria autonomia delle valutazioni espresse dai singoli commissari con lo scopo di assicurare una maggior trasparenza e ponderatezza dell’iter valutativo della commissione di gara, obiettivo potenzialmente inciso dalla scelta di concordare da subito un solo giudizio unitario, senza alcuna possibilità di evincere il contenuto del preventivo giudizio del singolo commissario.

Tuttavia, a fronte di un quadro giurisprudenziale non univoco, la III sezione del Consiglio di Stato ha rimesso la questione all’Adunanza Plenaria.

Prima di evidenziare nel dettaglio i quesiti posti all’adunanza plenaria, si rilevano di seguito i presupposti in fatto e in diritto della fattispecie.

Innanzitutto, come anticipato, la gara in oggetto prevedeva un metodo di assegnazione dei punteggi tramite il “confronto a coppie”.

Il “confronto a coppie” consiste nella valutazione comparativa tra due candidati per volta con attribuzione ad ognuno di essi di un punteggio relativo e non assoluto. Tale metodologia non permette di individuare la migliore offerta in assoluto ma soltanto quella che in confronto con le altre si rileva essere la migliore.

In particolare, l’ordinanza di rimessione ha rilevato che la questione centrale della controversia concerne l’attribuzione del punteggio all’offerta tecnica e le modalità con le quali i commissari esprimono le proprie valutazioni, quando il metodo prescelto dalla stazione appaltante sia quello del “confronto a coppie”.

Il “confronto a coppie” consiste nella valutazione comparativa tra due candidati per volta con attribuzione ad ognuno di essi di un punteggio relativo e non assoluto.

Nel caso di specie, l’appellante sostiene che l’espressione delle preferenze da parte dei commissari di gara sarebbe avvenuta in modo collegiale e non individuale, in violazione della lex specialis.

La legge di gara stabiliva infatti che “a ciascuno degli elementi qualitativi cui è assegnato un punteggio discrezionale nella colonna “D” della tabella, è attribuito un coefficiente sulla base del metodo del ‘confronto a coppie’” e che “a tal fine la Commissione procede all’attribuzione di un coefficiente preliminare C(a)pi definito attraverso la media dei coefficienti calcolati dai singoli commissari mediante il ‘confronto a coppie’, seguendo il criterio fondato sul calcolo dell’autovettore principale della matrice completa dei confronti a coppie, sulla base dei seguenti criteri di preferenza: Preferenza massima 6; Preferenza grande 5; Preferenza media 4; Preferenza piccola 3; Preferenza minima 2; Parità 1”.

Mentre invece la commissione avrebbe violato tale prescrizione, e tale violazione sarebbe confermata dai seguenti “indizi”:

  1. i verbali delle operazioni di gara darebbero atto che i lavori della commissione si sono svolti integralmente in modo collegiale, non essendovi stato alcun riferimento alle valutazioni che i commissari erano chiamati a svolgere singolarmente ed autonomamente;
  2. dalle schede allegate ai verbali si evincerebbe che tutti e tre i commissari hanno espresso le valutazioni di cui al “confronto a coppie” all’interno della stessa unica scheda (contenente nel medesimo foglio, una accanto all’altra, le tre tabelle con le preferenze dei commissari);
  3. la stazione appaltante non avrebbe mai fornito alcuna prova documentale contraria, non essendovi alcuna allegazione – né agli atti di gara né a quelli del processo – delle tre tabelle in fogli distinti e separati;
  4. tutte le 2688 preferenze espresse dai commissari, in cui si è espletato il “confronto a coppie”, sarebbero risultate esattamente identiche.

Sul punto, la giurisprudenza maggioritaria sostiene che, nell’assegnazione del punteggio tecnico, la volontà collegiale deve basarsi sulle valutazioni uti singuli dei commissari, ed in particolare è stato riconosciuto che:

a) ben possa esserci un confronto dialettico fra i singoli commissari, in assenza di disposizioni che prevedano la riservatezza o la segretezza del giudizio individuale;

b) il solo fatto che i punteggi espressi dai singoli commissari coincidano non costituisce di per sé una causa d’illegittimità, potendo essersi ben verificata una convergenza nelle valutazioni – anche a seguito di un confronto dialettico – inidonea di per sé sola a obliterare il carattere individuale della valutazione;

c) gli apprezzamenti dei commissari sono sempre destinati ad essere assorbiti nella decisione collegiale finale, la quale rappresenta il momento di sintesi della comparazione e composizione dei giudizi individuali”.

Da ciò discende che, in assenza di uno specifico obbligo imposto dalla disciplina di gara, neppure occorre verbalizzare i singoli giudizi individuali, la cui separata enunciazione ha il valore di mera formalità interna ai lavori della commissione (in tal senso v., inter multas, Cons. St., sez. V, 15 settembre 2021, n. 6296; Cons. St., sez. III, 29 maggio 2020, n. 3401; Cons. St., sez. III, 11 agosto 2017, n. 3994; Cons. St., sez. V, 17 dicembre 2015, n. 5717; Cons. St., sez. V, 24 marzo 2014, n. 1428).

Risulta invece minoritario l’orientamento che esclude che il momento dialettico della collegialità possa giungere sino a portare all’accordo, pur non formalizzato, fra i commissari sul punteggio da attribuire agli aspetti qualitativi dell’offerta. In altri termini: esclude che l’assegnazione di un punteggio identico da parte di tutti i commissari sia il mero frutto di una discussione collegiale, ma lo ritiene sintomo di uno sviamento di potere.

Secondo l’orientamento giurisprudenziale maggioritario il solo fatto che i punteggi espressi dai singoli commissari coincidano non costituisce di per sé una causa d’illegittimità.

È invece minoritario l’orientamento che esclude che l’assegnazione di un punteggio identico da parte di tutti i commissari sia il mero frutto di una discussione collegiale, ma che sia sintomo di uno sviamento di potere.

Ciò premesso, la sezione rimettente ha individuato la questione da risolvere nelle questioni inerenti al procedimento da seguire per la formazione e l’espressione del giudizio individuale, ed in particolare se in presenza di disposizioni della lex specialis che richiedono la previa valutazione dei commissari uti singuli, siano ammessi la discussione e il confronto tra commissari, con specifico riferimento al metodo del “confronto a coppie”.

L’ordinanza di rimessione ritiene che possa condividersi la giurisprudenza maggioritaria, per la quale non si può escludere che il preventivo confronto dialettico fra i commissari produca sintonia valutativa e sortisca un ‘effetto livellante’ nel procedimento di formazione della volontà dei singoli commissari.

In conclusione, la Sezione III del Consiglio di Stato ha rimesso all’Adunanza Plenaria i seguenti quesiti:

“a) se, nell’ambito della valutazione degli elementi qualitativi dell’offerta tecnica, i commissari, cui è demandato il compito di esprimere una preferenza o un coefficiente numerico, possano confrontarsi tra loro e concordare liberamente il punteggio da attribuire, salvo declinarlo poi individualmente, ovvero se ciò costituisca una surrettizia introduzione del principio di collegialità in valutazioni che devono essere, alla luce del vigente quadro regolatorio, di natura esclusivamente individuale;

b) se le valutazioni espresse dai singoli commissari, nella forma della preferenza o del coefficiente numerico non comparativo, debbano essere oggetto di specifica verbalizzazione, o se le stesse possano ritenersi assorbite nella decisione collegiale finale in assenza di una disposizione che ne imponga l’autonoma verbalizzazione”.

I quesiti posti all’Adunanza Plenaria: 1) i commissari possono confrontarsi liberamente tra loro sul punteggio da attribuire (pur indicandolo individualmente)? 2) le valutazioni dei singoli commissari devono essere oggetto di specifica verbalizzazione?

  • Il ragionamento dell’Adunanza Plenaria e i principi di diritto espressi.

L’Adunanza Plenaria ha innanzitutto rilevato le peculiarità del metodo del “confronto a coppie”, il quale si esplica in due distinte fasi:

Ebbene, nel caso di specie i commissari (ognuno con diversa e specifica formazione professionale) hanno assegnato sempre le stesse preferenze, per ogni differente criterio e per tutti i lotti.

A fronte di tale situazione, proprio in ragione della tipologia del metodo previsto dalla legge di gara che prevede l’espressione di molti giudizi (uno per ogni operatore, in raffronto ad ogni altro operatore partecipante; basti pensare che nel caso di specie sono state espresse oltre 2000 preferenze), il Collegio ha dubitato della individualità e genuinità del singolo giudizio.

Tuttavia, nonostante tale dubbio derivante dalla specifica situazione di fatto, il Collegio ha rilevato che il procedimento valutativo delle commissioni giudicatrici non è disciplinato compiutamente dall’attuale codice dei contratti pubblici, a differenza della disciplina previgente (ci si riferisce in particolare all’abrogato d.P.R. n. 207 del 2010, il cui All. G. prevedeva che “ogni commissario valuta quale dei due elementi che formano ciascuna coppia sia da preferire”).

Ed infatti, l’art. 95 del d.lgs. n. 50 del 2016, rubricato “criteri di aggiudicazione dell’appalto”, al comma 8,  stabilisce che “i documenti di gara ovvero, in caso di dialogo competitivo, il bando o il documento descrittivo elencano i criteri di valutazione e la ponderazione relativa attribuita a ciascuno di essi, anche prevedendo una forcella in cui lo scarto tra il minimo e il massimo deve essere adeguato”, precisando che “per ciascun criterio di valutazione prescelto possono essere previsti, ove necessario, sub-criteri e sub-pesi o sub-punteggi”.

Al comma 9, si limita invece ad aggiungere che “le stazioni appaltanti, quando ritengono la ponderazione di cui al comma 8 non possibile per ragioni oggettive, indicano nel bando di gara e nel capitolato d’oneri o, in caso di dialogo competitivo, nel bando o nel documento descrittivo, l’ordine decrescente di importanza dei criteri e che per attuare la ponderazione o comunque attribuire il punteggio a ciascun elemento dell’offerta, le amministrazioni aggiudicatrici utilizzano metodologie tali da consentire di individuare con un unico parametro numerico finale l’offerta più vantaggiosa”.

A seguito dell’abrogazione del DPR n. 207/2010, ANAC ha emanato le Linee Guida n. 2/2016, in attuazione dell’art. 95, comma 9, del d. lgs. n. 50 del 2016.

Le linee guida ANAC n. 2 stabiliscono due metodi di assegnazione dei punteggi: l’attribuzione discrezionale di un coefficiente e il metodo del confronto a coppie.

Nelle linee guida viene dato atto che la stazione appaltante può determinare, nel bando o nel capitolato, il criterio di attribuzione dei punteggi per i criteri di natura qualitativa (nel rispetto dei principi di proporzionalità, trasparenza e razionalità) e le modalità con cui assegnarli.

In particolare, sono previsti due metodi alternativi:

a) l’attribuzione discrezionale di un coefficiente (da moltiplicare poi per il punteggio massimo attribuibile in relazione al criterio), variabile tra zero e uno, da parte di ciascun commissario di gara. In altri termini, ogni commissario attribuisce un punteggio a ciascuna offerta e le ragioni di tale attribuzione devono essere adeguatamente motivate e la motivazione deve essere collegata ai criteri presenti nel bando.

In relazione a ciascun criterio o subcriterio di valutazione, la stazione appaltante deve indicare gli specifici profili oggetto di valutazione, in maniera analitica e concreta.

b) Il “confronto a coppie” tra le offerte presentate, da parte di ciascun commissario di gara; come anticipato, il confronto avviene sulla base delle preferenze accordate da ciascun commissario a ciascun progetto in confronto con tutti gli altri, secondo i parametri contenuti nei documenti di gara.

Nello specifico: ciascun commissario confronta l’offerta di ciascun concorrente, indicando quale offerta preferisce e il grado di preferenza, variabile tra 1 e 6 (1 – nessuna preferenza; 2 – preferenza minima; 3 – preferenza piccola; 4 – preferenza media; 5 – preferenza grande; 6 – preferenza massima), eventualmente utilizzando anche valori intermedi.

Viene quindi costruita una matrice con un numero di righe e un numero di colonne pari al numero dei concorrenti meno uno, nel quale le lettere individuano i singoli concorrenti; in ciascuna casella viene collocata la lettera corrispondente all’elemento che è stato preferito con il relativo grado di preferenza e, in caso di parità, vengono collocate nella casella le lettere dei due elementi in confronto, assegnando un punto ad entrambe.

Poi, al termine dei confronti, si attribuiscono i punteggi sulla base di uno dei due criteri (confronto classico -metodo AHP).

Il “confronto a coppie” per l’attribuzione del punteggio relativo agli elementi qualitativi è particolarmente adatto alle gare con la presenza di numerose offerte, in quanto, come rilevano le Linee guida, riduce la necessità di attribuire più punteggi discrezionali (e relative motivazioni), anche se il numero di confronti da effettuare cresce notevolmente all’aumentare del numero di offerte.

La decisione dell’Adunanza Plenaria si ancora allo specifico funzionamento del metodo del confronto a coppie il quale ha una struttura bifasica: nella prima fase, ciascun singolo commissario procede alla valutazione dei concorrenti confrontandoli a due a due; nella seconda fase, la commissione assegna il “coefficiente preliminare C(a)pi” al fine di determinare il punteggio da attribuire agli operatori in modo proporzionale secondo i punti previsti da ciascun criterio.

A fronte dello specifico funzionamento del meccanismo del “confronto a coppie”, l’Adunanza Plenaria ha esaminato i quesiti posti dall’ordinanza di rimessione, verificando la correttezza dell’orientamento giurisprudenziale maggioritario applicata al “confronto a coppie”.

Secondo il collegio, in generale, l’identità delle valutazioni non è, di per sé (e in difetto di altri concordanti indizi), un indice univocamente significativo del carattere collegiale dello scrutinio della qualità dell’offerta tecnica. Ed infatti, la circostanza che ciascun commissario assegni il medesimo coefficiente è irrilevante, avuto riguardo alla discrezionalità valutativa da riconoscersi a ciascuno dei commissari, in quanto nulla esclude che ciascun commissario, eseguito il proprio apprezzamento in ordine ai singoli aspetti tecnici esaminati, assegni valori conformi a quelli degli altri componenti della Commissione, convenendosi sull’attribuzione di un medesimo punteggio (cfr. Cons. St., sez. VI, 8 luglio 2015, n. 3399).

A parere della Plenaria, il solo fatto che i voti espressi coincidano per i diversi commissari non costituisce di per sé causa d’illegittimità, potendo essersi ben verificata una convergenza nelle valutazioni – anche a seguito di un confronto dialettico – inidonea di per sé sola a rendere irrilevanti i voti individuali dei singoli componenti della commissione.

Ed infatti, Linee guida ANAC n. 2/2016, nel prevedere testualmente che “ciascun commissario attribuisce un punteggio a ciascuna offerta”, non escludono che il punteggio di “ciascun commissario” sia attribuito all’esito di un confronto collegiale con gli altri componenti dell’organo valutativo.

Le linee guida ANAC non escludono che ciascun commissario possa attribuire il medesimo punteggio ad esito di un confronto collegiale. È dunque legittima l’assegnazione dello stesso punteggio da parte di tutti i commissari, laddove il metodo di valutazione scelto sia quello dell’attribuzione discrezionale di un coefficiente.

A fronte di tali osservazioni, l’Adunanza Plenaria ritiene di confermare l’orientamento maggioritario, qualora la legge di gara preveda il sistema di attribuzione discrezionale di un coefficiente (da moltiplicare poi per il punteggio massimo attribuibile in relazione al criterio), variabile tra zero e uno, da parte di ciascun commissario, giacché all’esito di una valutazione collegiale i singoli commissari ben possono ritenere, unanimemente, di assegnare il medesimo coefficiente ad ogni singola offerta, via via che essa viene esaminata.

Tuttavia, nel caso in cui il metodo di assegnazione dei punteggi sia quello del “confronto a coppie”, che ha una struttura bifasica e si distingue nettamente in una prima fase di valutazione individuale e in una seconda fase di valutazione collegiale, non è possibile pervenire alla stessa conclusione.

È infatti impossibile – in tal caso – che l’individualità delle preferenze espresse dal singolo commissario ad una singola offerta rispetto a tutte le altre, di volta in volta poste a confronto nella tabella, possa ripetersi indefinitamente e pedissequamente con l’assegnazione degli stessi punteggi per ogni coppia in riferimento a tutti i sub-criteri contemplati dalla legge di gara da parte degli altri commissari (ad esempio nel caso di specie si parlava di oltre 2000 preferenze identiche!).

L’assegnazione di punteggi identici da parte di tutti i commissari chiamati a valutare le offerte tramite il metodo del confronto a coppie snatura il metodo di assegnazione stesso, in quanto annulla l’individualità della valutazione comparativa.

Ed, infatti, il sistema del ‘confronto a coppie’, utilizzato dai commissari di gara nella preliminare valutazione tecnico-qualitativa (ottenuta dalla somma dei coefficienti di valore attribuiti da ciascuno di essi), è un metodo di selezione volto ad individuare l’offerta migliore in termini strettamente relativi, che si basa sull’attribuzione di punteggi espressione delle preferenze soggettive dei commissari. Va da sé che annullare l’individualità della valutazione comparativa, che compete al singolo commissario, tramite una previa discussione collegiale, snatura il meccanismo del metodo di assegnazione del punteggio.

La Plenaria ammette la possibilità che i commissari possano confrontarsi e discutere in ordine ai criteri qualitativi delle offerte in gara, anche prima di esprimere le proprie preferenze individuali, ma devono poi assegnare il punteggio individuale autonomamente e separatamente, l’uno dall’altro, seguendo il sistema del “confronto a coppie’” al quale la stazione appaltante si è autovincolata.

Ne consegue che, in questo contesto, l’espressione delle medesime preferenze, da parte di ogni singolo commissario, non si può considerare la fisiologica espressione di un giudizio individuale e individualizzato, rigorosamente soggettivo pur stereotipato, perché è statisticamente impossibile che tre o più individui esprimano sempre e invariabilmente il medesimo grado di preferenza, nella comparazione tra due entità, e con riferimento a svariati, e spesso numerosissimi, sub-criteri di valutazione.

La Plenaria afferma dunque che “non è legittimo un giudizio comparativo sempre identico tra i singoli commissari, nemmeno in seguito a un confronto dialettico tra di essi, in quanto, a differenza di un giudizio assoluto di volta in volta espresso rispetto alla singola offerta, quello comparativo a coppie, in quanto relativo, deve riflettere una individualità del singolo giudizio nella preferenza nettamente distinguibile da quella degli altri per l’impossibilità di ammettere se non per paradosso un giudizio comparativo qui sua indistinctione distinguitur, che, cioè, si distinguerebbe per il fatto di essere indistinto da quello degli altri commissari.”.

È statisticamente impossibile che tre o più individui esprimano sempre e invariabilmente il medesimo grado di preferenza, nella comparazione tra due entità, e con riferimento a svariati, e spesso numerosissimi, sub-criteri di valutazione.

L’assoluta o pressoché totale identità dei punteggi e l’indistinzione delle preferenze individuali, ripetute un numero elevatissimo di volte, non solo svilisce l’individualità dell’assegnazione, che inevitabilmente comporta una pur minima differenza di valutazione nella graduazione di una preferenza soggettiva, ma di fatto contraddice lo stesso sistema del “confronto a coppie”, ove si consideri che le tabelle triangolari o a matrice completa che documentano tale confronto costituiscono esse stesse la motivazione delle valutazioni tecniche operate dalla commissione, estrinsecandosi la motivazione nella corretta e leale sua applicazione delle regole che sono alla base della formazione delle stesse tabelle.

Sul punto la Plenaria precisa che la valutazione dell’effettiva preliminare individualità della preferenza nel “confronto a coppie” è rimessa al prudente apprezzamento del giudice, il quale valuta che sia stata rispettata l’individualità sulla base delle circostanze del caso concreto. Ad esempio, se la ripetitività dei coefficienti individuali espressi dai singoli commissari sia tanto elevata, sul piano quantitativo, e soprattutto tanto sistematica, sul piano qualitativo, da vanificare una pur minima distinguibile e perciò apprezzabile, a livello di valutazione uti singulus, autonomia preferenziale da parte del singolo commissario.

In definitiva, le differenze di attribuzione dei punteggi sono ritenute fisiologiche e costituiscono un’indiretta testimonianza di autonomia di giudizio del singolo componente della commissione.

A seguito di tale approfondita disamina, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha affermato i seguenti principi di diritto:

“a) nel diritto dei contratti pubblici, i commissari di gara cui è demandato il compito di esprimere una preferenza o un coefficiente numerico, quando procedono alla valutazione degli elementi qualitativi dell’offerta tecnica, possono confrontarsi tra loro in ordine a tali elementi prima di attribuire individualmente il punteggio alle offerte, purché tale confronto non si presti ad una surrettizia introduzione del principio di collegialità, con la formulazione di punteggi precostituiti ex ante, laddove tali valutazioni debbano essere, alla luce del vigente quadro regolatorio, anzitutto di natura esclusivamente individuale;

b) con riferimento al metodo del confronto a coppie, in particolare, l’assegnazione di punteggi tutti o in larga parte identici e non differenziati da parte dei tutti i commissari annulla l’individualità della valutazione che, anche a seguito della valutazione collegiale, in una prima fase deve necessariamente mantenere una distinguibile autonomia preferenziale nel confronto tra la singola offerta e le altre in modo da garantire l’assegnazione di coefficienti non meramente ripetitivi e il funzionamento stesso del confronto a coppie;

c)le valutazioni espresse dai singoli commissari, nella forma del coefficiente numerico non comparativo, possano ritenersi assorbite nella decisione collegiale finale, in assenza di una disposizione che ne imponga l’autonoma verbalizzazione, mentre per il confronto a coppie la manifestazione della preferenza è e deve essere anzitutto in una prima fase individuale, nel senso sopra precisato, e in quanto tale individualmente espressa e risultante dalla verbalizzazione”.


[1] Ai sensi del Considerando 96 della Direttiva 2014/24/UE “il concetto abbraccia i costi interni, come le ricerche da realizzare, lo sviluppo, la produzione, il trasporto, l’uso e la manutenzione e i costi di smaltimento finale ma può anche abbracciare costi imputabili a esternalità ambientali quali l’inquinamento causato dall’estrazione delle materie prime utilizzate nel prodotto ovvero causato dal prodotto stesso o dalla sua fabbricazione, a condizione che possano essere monetizzati e controllati”. Tra i costi che sarebbe utile considerare vengono indicati, senza ulteriori specificazioni, i costi sociali del ciclo di vita.

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Questo articolo è stato scritto da...

Avv. Ilenia Paziani
Avvocato esperto in materia di appalti pubblici
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