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1. Disposizioni urgenti per la città di Genova, la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti

Con il decreto-legge 28 settembre 2008, n. 109, recante «Disposizioni urgenti per la città di Genova, la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, il 28 settembre 2018, n. 226, sono state adottate, in via d’urgenza, in termini di continuità rispetto alle iniziative intraprese dal Commissario delegato nominato con ordinanza del Capo del Dipartimento della Protezione civile n. 539 del 20 agosto 2018, misure a sostegno della popolazione colpita dall’evento del crollo di un tratto del viadotto Polcevera dell’autostrada A10, nel Comune di Genova, noto come ponte Morandi.

Nel supplemento ordinario n. 55/L alla Gazzetta ufficiale n. 269 del 19 novembre 2018 è stata pubblicata la legge 16 novembre 2018, n. 130 recante “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, recante disposizioni urgenti per la città di Genova, la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze

L’evento del crollo del tratto del viadotto Polcevera dell’autostrada A10 ha provocato, tra l’altro, l’evacuazione di nuclei familiari dalle proprie abitazioni, gravi danneggiamenti alle infrastrutture stradali e ferroviarie portuali, la forzata interruzione delle attività economiche e produttive che avevano sede nelle zone colpite dall’evento, ed a tal fine, è stata valuta la straordinaria necessità ed urgenza, di intraprendere ogni occorrente iniziativa volta al ripristino delle normali condizioni di vita della popolazione colpita dall’evento.

Quanto sopra assicurando idonei interventi di natura fiscale, anche finalizzati alla concessione di contributi per la ricostruzione degli immobili distrutti o danneggiati a seguito dell’evento,  nonché il ripristino della funzionalità dei servizi pubblici e delle infrastrutture di rete, accelerando e semplificando le procedure per l’affidamento di lavori, forniture e servizi in relazione alle esigenze del contesto emergenziale che impongono il ricorso a poteri straordinari in deroga alla normativa vigente.

L’evento del crollo di un tratto del viadotto Polcevera dell’autostrada A10, nel Comune di Genova, noto come ponte Morandi, avvenuto nella mattinata del 14 agosto 2018, ha indotto ad adottare interventi di natura fiscale, anche finalizzati alla concessione di contributi per la ricostruzione degli immobili distrutti o danneggiati a seguito dell’evento,  nonché il ripristino della funzionalità dei servizi pubblici e delle infrastrutture di rete, accelerando e semplificando le procedure per l’affidamento di lavori, forniture e servizi in relazione alle esigenze del contesto emergenziale che impongono il ricorso a poteri straordinari in deroga alla normativa vigente.

2. La nomina del Commissario straordinario. Competenze

Al fine di realizzare specifici obiettivi determinati in relazione a programmi o indirizzi deliberati dal Parlamento o dal Consiglio dei Ministri o per particolari e temporanee esigenze di coordinamento operativo tra amministrazioni statali, ferme restando le attribuzioni dei Ministeri, fissate per legge, con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, previa deliberazione del Consiglio, si può procedere alla nomina di commissari straordinari del Governo. Sull’attività del commissario straordinario riferisce al Parlamento il Presidente del Consiglio o un Ministro da lui delegato.

In conseguenza del crollo di un tratto del viadotto Polcevera dell’autostrada A10, nel Comune di Genova, noto come ponte Morandi, avvenuto il 14 agosto 2018, le attività per la demolizione, la rimozione, lo smaltimento e il conferimento in discarica dei materiali di risulta, nonché per la progettazione, l’affidamento e la ricostruzione dell’infrastruttura e il ripristino del connesso sistema viario, è stato nominato un Commissario straordinario per la ricostruzione. La durata dell’incarico del Commissario straordinario è di dodici mesi e può essere prorogata o rinnovata per non oltre un triennio dalla prima nomina.

Per l’esercizio dei compiti assegnati, il Commissario straordinario si avvale di una struttura di supporto posta alle sue dirette dipendenze, costituita con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri e composta da un contingente massimo di personale pari a venti unità, di cui 19 unità di personale non dirigenziale e una unità di personale dirigenziale di livello non generale, dipendenti di pubbliche amministrazioni centrali e degli enti territoriali, previa intesa con questi ultimi, in possesso delle competenze e dei requisiti di professionalità richiesti dal Commissario straordinario per l’espletamento delle proprie funzioni, con esclusione del personale docente educativo e amministrativo tecnico ausiliario delle istituzioni scolastiche.

Per le attività urgenti di progettazione degli interventi, per le procedure di affidamento dei lavori, per le attività di direzione dei lavori e di collaudo, nonché per ogni altra attività di carattere tecnico-amministrativo connessa alla progettazione, all’affidamento e all’esecuzione di lavori, servizi e forniture, il Commissario straordinario può avvalersi, anche in qualità di soggetti attuatori, previa intesa con gli enti territoriali interessati, delle strutture e degli uffici della Regione Liguria, degli uffici tecnici e amministrativi del Comune di Genova, dei Provveditorati interregionali alle opere pubbliche, di ANAS s.p.a., delle Autorità di distretto, nonché, mediante convenzione, dei concessionari di servizi pubblici e delle società a partecipazione pubblica o a controllo pubblico.

Per la demolizione, la rimozione, lo smaltimento e il conferimento in discarica dei materiali di risulta, nonché per la progettazione, l’affidamento e la ricostruzione dell’infrastruttura e il ripristino del connesso sistema viario, il Commissario straordinario opera in deroga ad ogni disposizione di legge extrapenale, fatto salvo il rispetto dei vincoli inderogabili derivanti dall’appartenenza all’Unione europea. Per le occupazioni di urgenza e per le espropriazioni delle aree occorrenti per l’esecuzione degli interventi di cui al primo periodo, il Commissario straordinario, adottato il relativo decreto, provvede alla redazione dello stato di consistenza e del verbale di immissione in possesso dei suoli anche con la sola presenza di due rappresentanti della Regione o degli enti territoriali interessati, prescindendo da ogni altro adempimento.

Il Commissario straordinario affida, ai sensi dell’articolo 32 della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, la realizzazione delle attività concernenti il ripristino del sistema viario, nonché quelle propedeutiche e connesse, ad uno o più operatori economici che non abbiano alcuna partecipazione, diretta o indiretta, in società concessionarie di strade a pedaggio, ovvero siano da queste ultime controllate o, comunque, ad esse collegate, anche al fine di evitare un indebito vantaggio competitivo nel sistema delle concessioni autostradali. L’aggiudicatario costituisce, ai fini della realizzazione delle predette attività, una struttura giuridica con patrimonio e contabilità separati.

Il Commissario straordinario affida, ai sensi dell’articolo 32 della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, la realizzazione delle attività concernenti il ripristino del sistema viario, nonché quelle propedeutiche e connesse, ad uno o più operatori economici che non abbiano alcuna partecipazione, diretta o indiretta, in società concessionarie di strade a pedaggio, ovvero siano da queste ultime controllate o, comunque, ad esse collegate, anche al fine di evitare un indebito vantaggio competitivo nel sistema delle concessioni autostradali.

3. Uso della procedura negoziata senza previa pubblicazione

I provvedimenti adottati dal Commissario ad acta, richiamano l’art. 32 della direttiva 2004/24/UE – «Uso della procedura negoziata senza previa pubblicazione», dispone che le amministrazioni aggiudicatrici possono aggiudicare appalti pubblici mediante una procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando in presenza di casi tassativamente identificati, fra cui sono contemplate — al comma 2, lettera c) — le ragioni di estrema urgenza derivanti da eventi imprevedibili dall’amministrazione aggiudicatrice che non consentono di rispettare i termini per le procedure aperte o per le procedure ristrette o per le procedure competitive con negoziazione:

“nella misura strettamente necessaria quando, per ragioni di estrema urgenza derivanti da eventi imprevedibili dall’amministrazione aggiudicatrice, i termini per le procedure aperte o per le procedure ristrette o per le procedure competitive con negoziazione non possono essere rispettati. Le circostanze invocate per giustificare l’estrema urgenza non sono in alcun caso imputabili alle amministrazioni aggiudicatrici”.

Ai sensi dell’art. 57, comma 2, del Codice dei contratti pubblici le circostanze di estrema urgenza, adducibili a giustificazione di una procedura negoziata senza gara, non devono essere imputabili alla stazione appaltante (T.A.R. LAZIO – ROMA – SEZIONE III – Sentenza 3 luglio 2009 n. 6443).

Il crollo di un tratto del viadotto Polcevera dell’autostrada A10 avvenuto in data 14 agosto 2018 ha determinato la morte di 43 persone, si è trattato di un evento del tutto straordinario, totalmente imprevisto e di eccezionale gravità. Le conseguenze del crollo hanno determinato una situazione di gravissima criticità, imponendo l’evacuazione e la ricollocazione di 281 nuclei familiari dalle proprie abitazioni poste nella zona sottostante il ponte, nonché determinando il collasso del sistema trasportistico della città di Genova.

Si richiamano le deliberazioni precedenti dell’Autorità anticorruzione che rilevano l’esigenza di un regime derogatorio che trova giustificazione nella necessità di garantire un intervento immediato a tutela “della pubblica incolumità” in virtù di uno “stato di necessità” anche se “in ogni caso per l’esecuzione dei lavori, le norme riguardanti il controllo e la vigilanza non possono essere derogate riferendosi a tutto l’insieme delle attività, comprese le disposizioni in materia di sicurezza (PSC, POS, coordinatori in materia di sicurezza, collaudo e/o certificazione di regolare esecuzione).”(Avcp Deliberazione n. 9 Adunanza del 9 aprile 2014).

“Un regime derogatorio, infatti, dovrebbe avere come unico fine quello di garantire uno snellimento delle procedure e non anche pregiudicare un eventuale controllo inerente il rispetto di elementi fondamentali quali il possesso delle certificazioni, oppure l’assolvimento degli obblighi contributivi o il rispetto della normativa sull’impiego della mano d’opera e della sicurezza, ovverosia taluni ambiti di intervento propri dell’azione di vigilanza dell’Autorità.” (Segnalazione AVCP al Governo ed al Parlamento).

Il crollo ha altresì comportato l’interruzione delle attività economiche e produttive che avevano sede nelle zone colpite dall’evento e minaccia concretamente di estendersi alle zone contigue in conseguenza dell’aumento insostenibile del traffico cittadino in tutte le zone circostanti e che tale situazione sta anche comportando gravissimi disagi a tutto il traffico pubblico e privato e di conseguenza a tutta la popolazione per i maggiori tempi necessari per compiere le normali attività della vita, e in particolare i tragitti casa lavoro e casa scuola, comprimendo lo spazio in precedenza dedicato dalle persone al riposo, nonché al tempo libero ed alle normali attività di relazione sociale ed economica.

L’art. 32 della direttiva 2004/24/UE – «Uso della procedura negoziata senza previa pubblicazione », dispone che le amministrazioni aggiudicatrici possono aggiudicare appalti pubblici mediante una procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando in presenza di casi tassativamente identificati, fra cui sono contemplate — al comma 2, lettera c) — le ragioni di estrema urgenza derivanti da eventi imprevedibili dall’amministrazione aggiudicatrice che non consentono di rispettare i termini per le procedure aperte o per le procedure ristrette o per le procedure competitive con negoziazione.

Secondo il decreto 13 novembre 2018 – modalità di affidamento dei lavori delle forniture e dei servizi relativi alla demolizione del ponte Morandi ed alla ricostruzione del nuovo ponte sul Polcevera (Decreto n. 3) (18A07515) (GU Serie Generale n.272 del 22-11-2018), firmato dal commissario straordinario per la ricostruzione del viadotto polcevera dell’autostrada A 10 (D.P.C.M. 4 OTTOBRE 2018), le attività per la demolizione, la rimozione, lo smaltimento e il conferimento in discarica dei materiali di risulta, nonché per la progettazione, l’affidamento e la ricostruzione dell’infrastruttura e il ripristino del connesso sistema viario, compresa la direzione dei lavori, le procedure per la sicurezza dei lavori ed il collaudo ed ogni attività propedeutica e connessa relativa anche a servizi e forniture sono aggiudicate, ai sensi dell’art. 32 della direttiva 2014/24/UE, mediante una o più procedure negoziate senza previa pubblicazione di bandi o avvisi e la stipulazione dei contratti avverrà secondo le indicazioni in tema di anticorruzione ed antimafia, che l’Autorità nazionale anticorruzione intenderà fornire nell’ambito dello stipulando protocollo di collaborazione.

Secondo il decreto 13 novembre 2018 (Decreto n. 3) (18A07515) firmato dal commissario straordinario per la ricostruzione del viadotto polcevera dell’autostrada A 10 (D.P.C.M. 4 OTTOBRE 2018), le attività per la demolizione, la rimozione, lo smaltimento e il conferimento in discarica dei materiali di risulta,  nonché per la progettazione, l’affidamento e la ricostruzione dell’infrastruttura e il ripristino del connesso sistema viario, compresa la direzione dei lavori, le procedure per la sicurezza dei lavori ed il collaudo ed ogni attività propedeutica e connessa relativa anche a servizi e forniture sono aggiudicate, ai sensi dell’art. 32 della direttiva 2014/24/UE, mediante una o più procedure negoziate senza previa pubblicazione di bandi o avvisi.

In ogni caso, l’art. 63 del codice degli appalti prevede che le amministrazioni aggiudicatrici possano aggiudicare appalti pubblici mediante una procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara, dando conto con adeguata motivazione, nel primo atto della procedura, della sussistenza dei relativi presupposti, tra l’altro, nella misura strettamente necessaria quando, per ragioni di estrema urgenza derivante da eventi imprevedibili dall’amministrazione aggiudicatrice, i termini per le procedure aperte o per le procedure ristrette o per le procedure competitive con negoziazione non possono essere rispettati. Le circostanze richiamate a giustificazione del ricorso alla procedura non devono essere in alcun caso imputabili alle amministrazioni aggiudicatrici.

4. Modalità di svolgimento della procedura

Con successivo provvedimento del 15 Novembre del Commissario straordinario, è stato preso atto della necessità di avviare una consultazione di mercato finalizzata all’instaurazione di una procedura negoziata senza pubblicazione di bando ai sensi dell’art. 32 direttiva 2014/24/UE e del decreto n. 3/2018 per l’aggiudicazione dell’appalto dei lavori di demolizione, rimozione, smaltimento e conferimento in discarica dei materiali di risulta del Viadotto Polcevera, nonché per la progettazione, l’affidamento e la ricostruzione dell’infrastruttura ed il ripristino del connesso sistema viario. Con il citato atto sono state altresì approvate le specifiche tecniche dei lavori ai fini di consentire alle imprese la formulazione di adeguate proposte progettuali nell’ambito della consultazione di mercato.

L’intero modus operandi dovrà essere improntato alla massima semplificazione delle procedure, all’efficacia e tempestività delle scelte, alla chiarezza nello scambio di informazioni, alla prevenzione dei possibili contenziosi, tenuto conto che l’attuale struttura e le macerie sono ad oggi sotto sequestro giudiziario in quanto è ancora in corso l’incidente probatorio.

L’intero modus operandi, della procedura in argomento, dovrà essere improntato alla massima semplificazione delle procedure, all’efficacia e tempestività delle scelte, alla chiarezza nello scambio di informazioni, tenuto conto dell’attuale struttura e della presenza di macerie.

Le imprese cui rivolgere la consultazione di mercato, di cui trattasi, dovranno essere individuate tra le primarie aziende del settore delle demolizioni e delle costruzioni di grandi manufatti, con particolare riferimento a ponti e viadotti ferroviari ed autostradali, che, attesa la rilevante complessità dei lavori oggetto di appalto, siano in condizioni, per elevata capacità professionale ed esperienza, anche internazionale, di assicurare l’esecuzione degli interventi secondo i migliori standard della tecnica in un arco temporale ristretto, considerata la prevalente necessità di un pronto ripristino dell’infrastruttura.

Le imprese cui rivolgere la consultazione di mercato, di cui trattasi, dovranno essere individuate tra le primarie aziende del settore delle demolizioni e delle costruzioni di grandi manufatti, con particolare riferimento a ponti e viadotti ferroviari ed autostradali, che, attesa la rilevante complessità dei lavori oggetto di appalto, siano in condizioni, per elevata capacità professionale ed esperienza, anche internazionale, di assicurare l’esecuzione degli interventi secondo i migliori standard della tecnica in un arco temporale ristretto, considerata la prevalente necessità di un pronto ripristino dell’infrastruttura.

La consultazione di mercato dovrà essere rivolta anche alle imprese che ad oggi abbiano eventualmente già manifestato interesse ad eseguire l’intervento, individuate con separato provvedimento, e che saranno parimenti ammesse a formulare le loro proposte sulla base delle specifiche tecniche oggetto di approvazione.

Gli ulteriori operatori economici, diversi da quelli cui saranno trasmesse le lettere di comunicazione della consultazione di mercato, saranno ammessi, sulla base delle specifiche tecniche oggetto di approvazione di cui al presente decreto, alla formulazione di proposte e le stesse saranno valutate dal Commissario straordinario ai fini dell’individuazione del soggetto o dei soggetti con i quali avviare la procedura negoziata senza pubblicazione di bando ai sensi dell’art. 32 della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 24 febbraio 2014 in quanto richiamato dall’art. 1, comma 7, decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109.

Il Commissario esercita un’influenza determinante sul tipo o sulla progettazione dell’opera per mezzo del «responsabile del procedimento», anche in deroga alle norme italiane, nei limiti previsti all’art. 1, comma 5 del decreto-legge n. 109/2018. Per consentire ai contraenti, sin dalla fase di negoziazione, di determinare l’oggetto dell’appalto, le caratteristiche sono, mediante le specifiche tecniche, definite in termini di prestazioni o di requisiti funzionali, con riferimento alle specifiche tecniche codificate a livello internazionale, definite «norme di settore», come previsto all’art. 42, comma 3, lettera c) della direttiva 2014/24/UE.

Il Commissario esercita un’influenza determinante sul tipo o sulla progettazione dell’opera per mezzo del «responsabile del procedimento», anche in deroga alle norme italiane, nei limiti previsti all’art. 1, comma 5 del decreto-legge n. 109/2018. Per consentire ai contraenti, sin dalla fase di negoziazione, di determinare l’oggetto dell’appalto, tali caratteristiche sono, mediante le specifiche tecniche, definite in termini di prestazioni o di requisiti funzionali, con riferimento alle specifiche tecniche codificate a livello internazionale, definite «norme di settore», come previsto all’art. 42, comma 3, lettera c) della direttiva 2014/24/UE

Per consentire al Commissario aggiudicante di comprendere e decidere in merito alle «proposte di fattibilità» dell’operatore economico interpellato nella ricerca di mercato, le stesse devono essere formulate in modo semplice e comprensibile, secondo la formula «chiavi in mano», mirando alla migliore soluzione possibile allo stato attuale della scienza e della tecnica, con piena ed esclusiva responsabilità del contraente nell’ottenimento dell’obiettivo e nel rispetto delle norme realizzative di settore.

Le specifiche tecniche definiscono due fasi di lavori, una per la demolizione e l’altra per la costruzione, non necessariamente consecutive, precisando che il Commissario potrà decidere se appaltarle entrambe ad un unico soggetto o a soggetti diversi, così come i soggetti chiamati alla negoziazione possono dare disponibilità per entrambe le fasi o per una sola di esse.

Il livello progettuale che il contraente dovrà proporre per l’approvazione da parte del Commissario è definito come «progetto di fattibilità tecnica ed economica in unica fase». Esso dovrà avere i contenuti previsti all’art. 23, comma 5 del decreto legislativo n. 50/2016 e delle norme di settore:

“Il progetto di fattibilità tecnica ed economica individua, tra più soluzioni, quella che presenta il miglior rapporto tra costi e benefici per la collettività, in relazione alle specifiche esigenze da soddisfare e prestazioni da fornire. …”

Il contraente opererà come committente dei lavori necessari per dare l’opera finita e funzionale in ogni sua parte; ivi compresa la nomina dei professionisti abilitati e iscritti all’albo necessari per la progettazione, per il coordinamento in materia di sicurezza e salute durante la progettazione e l’esecuzione previsto dalla direttiva 92/57/CEE.

5. Svolgimento consultazione e dichiarazioni dei candidati. Il ruolo del Commissario straordinario

Gli operatori economici potranno manifestare il proprio interesse per la partecipazione alla procedura, presentando un preliminare progetto di fattibilità degli interventi in oggetto, specificando, altresì, tempi di realizzazione, dimensione economica dell’operazione, tipologia ed entità delle interferenze. Le soluzioni progettuali proposte potranno, altresì, essere limitate alla sola attività di demolizione, rimozione, smaltimento e conferimento in discarica dei detriti, ovvero ricomprendere, a discrezione dell’operatore economico interessato, anche le attività di progettazione, affidamento, ricostruzione dell’infrastruttura, nonché il ripristino del connesso sistema viario, ovvero a tutte le attività di cui sopra.

Il Commissario straordinario, all’esito dell’esame della proposta presentata, si riserva la più ampia facoltà di avviare una fase di negoziazione per addivenire alla condivisione completa dell’intervento, all’aggiudicazione dell’appalto, rinviando al seguito la comunicazione di tutti gli aspetti connessi alla disciplina contrattuale ed alle relative garanzie.

Il Commissario straordinario, all’esito dell’esame della proposta presentata, si riserva la più ampia facoltà di avviare una fase di negoziazione per addivenire alla condivisione completa dell’intervento, all’aggiudicazione dell’appalto, rinviando al seguito la comunicazione di tutti gli aspetti connessi alla disciplina contrattuale ed alle relative garanzie.

Le imprese interessate dovranno, altresì, dichiarare la sussistenza dei requisiti di carattere generale di cui all’art. 80, decreto legislativo n. 50/2016 e di essere in possesso delle attestazioni SOA necessarie all’esecuzione degli interventi proposti; la partecipazione alla fase di consultazione di mercato non è riconducibile ad alcuna procedura comparativa e non è impegnativa, sotto alcuno profilo.

Si evidenzia inoltre che con decreto del Ministro dell’interno, da adottare entro quindici giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge, sono individuate speciali misure amministrative di semplificazione per il rilascio della documentazione antimafia, anche in deroga alle relative norme.

Si evidenzia inoltre che con decreto del Ministro dell’interno, da adottare entro quindici giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge, sono individuate speciali misure amministrative di semplificazione per il rilascio della documentazione antimafia, anche in deroga alle relative norme.

Il Commissario straordinario si riserva, quindi, l’avvio della successiva fase di negoziazione con uno o più soggetti che, a suo insindacabile giudizio, avranno formulato proposte adeguate; l’operatore economico interessato, ai fini dell’esecuzione dell’intervento, potrà costituire un raggruppamento temporaneo di imprese, indicando anche soggetti diversi nel ruolo di capofila, purché tutte in possesso dei requisiti di ordine generale e delle necessarie attestazioni SOA. L’operatore economico interessato potrà, altresì, comunicare di volersi avvalere del ricorso al subappalto per taluni interventi a favore di soggetti qualificati. In tal caso, all’esito della successiva fase di negoziazione, il contratto dovrà prevedere i limiti del ricorso all’istituto del subappalto.

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