Collaudi, verifiche di conformità e certificati di regolare esecuzione: novità e conferme del nuovo codice

Premessa

Le innovazioni introdotte dal nuovo codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. 31 marzo 2023, n.36, non si limitano, come a volte affermato, alla semplificazione delle procedure di affidamento ma investono anche la fase dell’esecuzione.

Le semplificazioni del d.lgs. n.36/2023 non riguardano solo la fase di gara

Il tema che qui rileva riguarda le modalità di verifica dell’intervenuta esecuzione delle prestazioni oggetto di affidamento a regola d’arte, secondo le indicazioni tecnico progettuali e normative oltre che nel rispetto delle tempistiche contrattuali.

Trattasi delle procedure di collaudo, ovvero di verifica di conformità se ci si riferisce al comparto dei servizi e delle forniture, con la facoltà, in entrambi i casi, di sostituirle con i più semplici certificati di regolare esecuzione, specie laddove si tratti di appalti di valore contenuto, inclusa la possibilità, per il caso dei lavori, di accorciare le ordinarie tempistiche semestrali previste per portare a termine i collaudi, laddove comunque previsti.

Il quadro degli interventi operati dal nuovo codice include il riordino della materia, alcune nuove regole e opportuni chiarimenti rispetto alla disciplina già dettata dall’articolo 102 del d.lgs. 50/2016, peraltro rimasta fino allo scorso 1° luglio inattuata, posta la mancata adozione del decreto ivi previsto (al comma 8), che ne avrebbe dovuto completare i contenuti.

1. La disciplina introdotta dal nuovo Codice

Il riferimento è all’articolo 116 del d.lgs. 36/2023, che prende il posto, come detto, del precedente articolo 102, di cui peraltro conferma l’intitolazione, pur con modifiche tanto di natura formale che sostanziale.

L’articolo 116 riproduce l’impostazione omnicomprensiva volta a regolare, nella stessa norma, tanto i lavori che le forniture ed i servizi, ribadendo un’opzione già fatta propria dal d.lgs. 50/2016.

La struttura dell’articolo 116 e gli allegati di riferimento

Nel complesso, l’articolo 116 reca 11 commi, due in più rispetto al precedente testo, elimina il vecchio primo comma, giustamente considerato anche nella relazione che accompagna il Codice estraneo alla materia[1], fissa ai commi 5, 8 e 9 nuove regole in materia di forniture e servizi, introduce, al comma 11, un’innovativa specifica disciplina per il pagamento degli accertamenti di laboratorio e delle verifiche tecniche disposte dai collaudatori o dai verificatori della conformità, oltreché dalle Direzioni Lavori.

L’intero articolato trova peraltro completamento nell’all. II.14, sostitutivo del vecchio DM 49 del 2018, oltreché, per quanto riguarda i costi degli accertamenti di laboratorio e delle verifiche tecniche, nell’all. II.15.

In termini sistematici va poi evidenziata la scelta del nuovo codice di procedere, al di là delle indicazioni comuni dei commi 1, 2, 6 e 7, ad una allocazione ripartita della disciplina riguardante la verifica di conformità rispetto a quella relativa ai collaudi, ciò che implica la previsione di 3 nuovi commi espressamente riferiti a forniture e servizi, in specie il 5, l’8 ed il 9, mentre il 3, il 4 ed il 10 restano circoscritti ai lavori

Al riguardo, il comma 3 dell’articolo 116, che per il resto riproduce il vecchio comma 5, correttamente elimina il riferimento terminologico in passato operato alle prestazioni, in rapporto al richiamo del regime di responsabilità di cui all’articolo 1669 del codice civile, che non può che riferirsi solo ai lavori.

Il superamento delle disposizioni inattuate dell’articolo 102 del d.lgs. 50/2016

Come si diceva in premessa, va considerato che il vecchio articolo 102 prevedeva, al comma 8 l’adozione, peraltro mai avvenuta, di un apposito decreto ministeriale per definire e disciplinare le modalità tecniche di svolgimento del collaudo, nonché i casi in cui il certificato di collaudo dei lavori e il certificato di verifica di conformità possono essere sostituiti dal certificato di regolare esecuzione disponendo altresì che, fino alla data di entrata in vigore di detto decreto, continuasse ad applicarsi quanto previsto nel decreto 207 del 2010, attuativo dell’ancor più risalente codice “de Lise” adottato nel 2006.

In forza del carattere autoapplicativo del nuovo codice, il quadro normativo può viceversa definirsi da subito completo e pienamente operante, proprio in virtù dell’esistenza dei predetti allegati, ancorché anche in questo caso ne sia previsto l’aggiornamento dei contenuti che, come nelle altre fattispecie, quando verrà operato, farà degradare la forza delle relative previsioni, oggi aventi forza di legislazione primaria, a livello regolamentare.

Per i contratti “sotto soglia” comunitaria

l’articolo 116 rinvia al comma 7 dell’articolo 50

Tanto premesso, tra le novità di maggior rilievo deve anzitutto segnalarsi l’eliminazione di ogni riferimento alla disciplina applicabile ai contratti di importo inferiore ai valori di riferimento comunitari, già contenuta negli ultimi tre periodi del secondo comma dell’ex articolo 102, casistica che trovasi ora collocata, con sintetica quanto innovativa previsione, all’interno della parte dedicata a tale contesto.

Al riguardo, il comma 7 dell’articolo 50 dispone, con previsione del tutto unitaria, che la stazione appaltante possa, sotto soglia, sostituire il certificato di collaudo, o di verifica di conformità, con quello di regolare esecuzione, rilasciato per i lavori dal direttore dei lavori e per le forniture e i servizi dal Responsabile Unico del Progetto ovvero, se nominato, dal direttore dell’esecuzione.

In passato era previsto che per lavori di importo pari o inferiore a 1 milione di euro e per forniture e servizi sotto soglia comunitaria, fosse sempre facoltà della SA sostituire il certificato di collaudo o il certificato di verifica di conformità con il certificato di regolare esecuzione, mentre per i lavori di importo compreso tra 1 milione di euro e la soglia comunitaria il certificato di collaudo, nei casi espressamente individuati dal decreto mai adottato, potesse essere sostituito dal certificato di regolare esecuzione.

In questo senso l’articolo 28 dell’allegato II.14 sana l’evidenziata carenza stabilendo che le stazioni appaltanti possano avvalersi di tale facoltà anche per i lavori di importo superiore ad 1 milione di euro, ed inferiore alla soglia comunitaria, con la sola eccezione delle opere, di nuova realizzazione o esistenti, classificabili in classe d’uso III e IV delle vigenti norme tecniche per le costruzioni[2], salvo che si tratti di lavori di manutenzione; delle opere e dei lavori di natura prevalentemente strutturale, quando questi si discostino dalle usuali tipologie o per la loro particolare complessità strutturale richiedano più articolate calcolazioni e verifiche; dei lavori di miglioramento o adeguamento sismico; delle opere da realizzarsi in regime di finanza di progetto, locazione finanziaria, contratti di disponibilità e contratti per l’affidamento di servizi globali (contraente generale); delle opere e dei lavori nei quali il RUP svolge anche le funzioni di progettista o direttore dei lavori.

Ampliato l’ambito in cui al certificato di collaudo

può sostituirsi quello di regolare esecuzione

Al di fuori di tali fattispecie specificamente individuate risulta quindi ampliato l’ambito, definito per legge, nel quale è possibile per le stazioni appaltanti scegliere di sostituire, a fini di semplificazione, il certificato di collaudo con quello di regolare esecuzione che, come detto, è emesso dal Direttore dei lavori entro tre mesi dall’ultimazione delle prestazioni oggetto di contratto ed è trasmesso al RUP che ne prende atto e ne conferma la completezza come prevede l’articolo 28, comma 3, dell’all. II.14.

Da notare al riguardo che il vecchio articolo 237 del dpr 207/10, in vigore fino al 30 giungo u.s. prevedeva che il certificato di regolare esecuzione fosse emesso dal direttore dei lavori e confermato dal responsabile del procedimento.

Da notare ancora che l’all.II.14, nel riordinare l’intera materia dell’esecuzione, non riproduce più la previsione di cui all’articolo 15, terzo comma, dell’ex DM 49/2018, secondo la quale, per i lavori di importo inferiore a 40.000 euro, era consentito sostituire il certificato di regolare esecuzione con l’apposizione del visto del direttore dei lavori sulle fatture emesse dall’operatore economico.

Nuova nozione di opere o prestazioni di limitata complessità

Altro profilo sul quale il nuovo codice interviene in termini innovativi riguarda l’ipotesi delle opere o prestazioni di limitata complessità per le quali, il comma 2 dell’articolo 116, dispone che le tempistiche di svolgimento delle attività di collaudo o di verifica di conformità, di regola previste come in passato in sei mesi, possono essere fissate in termini più brevi, definendoli all’atto del conferimento del relativo incarico ai soggetti deputati allo svolgimento delle relative attività.

Tale nuova casistica si affianca a quella, già presente nella vecchia disciplina, dei lavori e delle prestazioni di particolare complessità, dove la durata delle operazioni in parola può essere elevato ad un anno. In tal modo, ed al di là di qualche differenza terminologica e di una disciplina non del tutto simmetrica (solo la riduzione può essere definita nella lettera d’incarico?), viene a configurarsi una triade di situazioni differenziate, a seconda che l’oggetto di intervento abbia, in termini di complessità: carattere ordinario, limitato o particolare, con le conseguenti implicazioni sulle tempistiche di verifica o di collaudo.

Da notare che mentre in passato la norma prevedeva che, nei termini predetti, le attività di collaudo o di verifica di conformità dovessero semplicemente aver luogo, oggi il comma 2 più chiaramente afferma che esse devono essere completate.

Modalità di scelta dei collaudatori e dei verificatori della conformità:

ambito applicativo e terzietà della funzione accertativa

Altra rilevante modifica si legge, poi, al comma 4 dell’articolo 116, corrispondente al 6 del vecchio articolo 102, che circoscrive al solo caso in cui committente risulti essere una amministrazione pubblica, piuttosto che, come in passato, una stazione appaltante, le già previste modalità da seguirsi per la scelta dei collaudatori ed il loro trattamento economico.

Fermo restando il fatto che la definizione di amministrazione pubblica manca nell’allegato I.1, la modifica considerata appare descrivere un ambito di obbligatorietà ora maggiormente limitato rispetto al passato. Da notare peraltro che dette indicazioni risultano comuni al caso delle forniture e dei servizi, posto il rinvio che il comma 5 opera al 4.

Da notare, ancora, l’importante innovativo passaggio a tenore del quale i collaudatori incaricati che siano dipendenti della stessa amministrazione committente, devono appartenere a strutture funzionalmente indipendenti, non potendo, ad esempio, far parte dello stesso ufficio tecnico che ha in carico la realizzazione dell’intervento.

Trattasi di una più che opportuna misura di terzietà che viene in tal modo introdotta, la cui valenza è da ritenersi estesa anche a forniture e servizi, in virtù del predetto rinvio.

La rilevanza del BIM

Per il solo caso dei lavori, relativamente alla documentazione da redigere al termine dell’esecuzione del contratto, coerentemente ai profili innovativi legati all’utilizzo dei nuovi metodi e strumenti di gestione digitale delle costruzioni, il comma 10 dell’articolo 116, corrispondente al comma 9 del vecchio articolo 102, dispone, poi, che l’aggiornamento del piano di manutenzione si accompagni a quello della eventuale modellazione informativa dell’opera realizzata per la successiva gestione del suo ciclo di vita.

Al riguardo va considerato che a, decorrere dal 1° gennaio 2025, ai sensi dell’articolo 43, comma 1, del codice, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti adottano metodi e strumenti di gestione informativa digitale delle costruzioni per la progettazione e la realizzazione di opere di nuova costruzione e per gli interventi su costruzioni esistenti per importo a base di gara superiore a 1 milione di euro.

Ancora relativamente alla documentazione da redigere al termine dell’esecuzione si segnala che, nel caso di interventi archeologici, viene introdotto, allo stesso comma 10, il riferimento agli archeologi qualificati.

Il comma 11, avente viceversa portata generale, infine prevede che gli accertamenti di laboratorio e le verifiche tecniche obbligatorie o specificamente previste dal capitolato speciale d’appalto, sono disposti dalla direzione dei lavori o dall’organo di collaudo o di verifica di conformità, imputando la spesa a carico delle somme a disposizione accantonate a tale titolo nel quadro economico.

Tali spese, dispone espressamente la norma, non sono soggette a ribasso.

Ulteriori innovative previsioni per i contratti di forniture e servizi

Per quanto riguarda la specifica disciplina dedicata, in termini innovativi, a forniture e servizi, il comma 5 stabilisce che anche per tali contratti la verifica di conformità, di regola effettuata dal RUP o, se nominato, dal direttore dell’esecuzione, laddove caratterizzati da elevato contenuto tecnologico o da elevata complessità o innovazione, possa prevedersi la nomina di uno o più verificatori della conformità diversi dal RUP o dal direttore dell’esecuzione, cosa che  inverte il rapporto regola/eccezione fissato da vecchio articolo 111, comma 1, secondo periodo.

Il comma 8 prevede, poi, che le modalità tecniche ed i tempi della verifica di conformità siano stabiliti dalla stazione appaltante nel capitolato, scelta questa che riporta alla sede contrattuale tutti profili non disciplinati dal codice, in passato retti dalla normativa regolamentare.

Prevede ancora il comma 8 che la cadenza delle verifiche può non coincidere con il pagamento periodico delle prestazioni in modo tale da non ostacolare il regolare pagamento in favore degli operatori economici, mentre il comma 9 dispone, per il caso di contratti a prestazioni periodiche o continuative che, salve motivate esigenze, le attività di verifica di conformità devono essere svolte durante l’esecuzione dei contratti.

• Conclusioni

Resta quindi confermato come la più recente disciplina riguardante la verifica finale dei termini e delle modalità con le quali le prestazioni oggetto di realizzazione in base a contratti di appalto sono state eseguite, in parte innova ed in parte conferma, quanto già previsto dal d.lgs.50/2016.

Immutata, ad esempio è l’attuale regolazione dell’incompatibilità per gli incarichi di collaudazione e verifica, che il nuovo comma 6 riporta in termini totalmente pedissequi rispetto al disposto del vecchio articolo 102, comma 7, mentre il senso delle modifiche appare peraltro evidente da un lato nel senso dell’ulteriore equiparazione, pur nella differente disciplina, delle regole valevoli per i lavori anche alle forniture e i servizi (in questo quadro si pone, ad esempio, il già segnalato rinvio del comma 5 al 4); dall’altro della semplificazione di cui è testimonianza l’ampliato utilizzo del certificato di regolare esecuzione.

L’obiettivo è sempre quello di velocizzare la messa a terra degli investimenti di cui collaudi, verifiche di conformità, ecc. costituiscono l’ultimo passaggio non meno importante di tutti i processi realizzativi.

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[1] Pag.167 della “Relazione agi articoli ed agli allegati” del 7 dicembre 2022

[2] Classe III:Costruzioni il cui uso preveda affollamenti significativi. Industrie con attività pericolose per l’ambiente. Reti viarie ex‐ traurbane non ricadenti in Classe d’uso IV. Ponti e reti ferroviarie la cui interruzione provochi situazioni di emergenza. Dighe rilevanti per le conseguenze di un loro eventuale collasso.

Classe IV: Costruzioni con funzioni pubbliche o strategiche importanti, anche con riferimento alla gestione della protezione civile in caso di calamità. Industrie con attività particolarmente pericolose per l’ambiente. Reti viarie di tipo A o B, di cui al DM 5/11/2001, n. 6792, “Norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade”, e di tipo C quando appartenenti ad itinerari di collegamento tra capoluoghi di provincia non altresì serviti da strade di tipo A o B. Ponti e reti ferroviarie di importanza critica per il mantenimento delle vie di comunicazione, particolarmente dopo un evento sismico. Dighe connesse al funzionamento di acquedotti e a impianti di produzione di energia elettrica.