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Inquadramento generale. Il PAN GPP

Come è noto, i Criteri ambientali minimi, c.d. CAM, sono stati introdotti per la prima volta nella normativa sugli appalti pubblici, in vigenza del vecchio Codice, dal Collegato ambientale (L. n. 221/2015) e poi confermati, con portata applicativa generale, nel nuovo Codice dei contratti pubblici dall’art. 34[1]. L’inserimento dei CAM – definibili come quei requisiti ambientali richiesti per le varie fasi del processo di acquisto, volti a individuare la soluzione progettuale, il prodotto o il servizio migliore sotto il profilo ambientale, tenuto conto dell’intero ciclo di vita del medesimo – in una procedura di affidamento di beni, servizi o lavori comporta la qualificazione dell’appalto come “verde”, ossia a ridotto impatto ambientale, e contribuisce al raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità ambientale che l’Italia, in linea con le indicazioni europee, si è posta a partire dal 2008 con l’approvazione del Piano d’azione nazionale per il Green Public Procurement (di seguito PAN GPP)[2].

A seguito delle spinte provenienti dalla Commissione Europea a partire dalla fine degli anni novanta, in Italia ha cominciato infatti a farsi largo il c.d. Green Public Procurement (GPP), ovvero un sistema di acquisti pubblici sostenibili sotto il profilo ambientale. La Commissione Europea, prima, e i vari Governi nazionali, a seguire, hanno compreso nel tempo che, dinanzi alle importanti e crescenti emergenze ambientali, quali la crisi energetica mondiale che ha investito da anni il pianeta e il sempre più vasto e preoccupante inquinamento che sta portando ad un pericoloso innalzamento della temperatura globale, appare ormai indispensabile intervenire per scongiurare gli effetti devastanti di tali fenomeni su tutti i fronti possibili. Tra questi riveste una notevole importanza il settore della domanda pubblica di beni e servizi, che costituisce un’importante fetta di mercato e che, pertanto – se impostata su criteri virtuosi di sostenibilità ambientale – potrebbe concretamente incidere sulla riduzione delle emissioni inquinanti, dei consumi e degli sprechi nonché sul miglioramento generale della qualità dei beni e dei servizi offerti dal mercato.

I Criteri Ambientali Minimi sono indicazioni tecniche da prevedere e rispettare nell’ambito degli appalti pubblici, disciplinate in appositi Decreti ministeriali, che perseguono il fine di dare attuazione al Green Public Procurement (GPP), ovvero un sistema programmato di acquisti pubblici sostenibili sotto il profilo ambientale.

La domanda pubblica di beni e servizi può essere utilmente usata anche per perseguire l’ulteriore scopo di migliorare la qualità dei beni e dei servizi. Infatti, privilegiare l’acquisto di beni e servizi verdi costituisce uno stimolo per il mercato ad investire nella ricerca e nell’innovazione tecnologica nel settore ambientale. Lo scopo è infatti innescare un circolo virtuoso che porti ad un miglioramento della qualità dei beni e dei servizi offerti dal mercato, alla sensibilizzazione dell’opinione pubblica su tali tematiche, e, nel lungo periodo, ad una attenzione maggiore anche da parte dei consumatori privati alla qualità dei prodotti acquistati sotto il profilo della sostenibilità ambientale degli stessi. Non solo: un sistema di acquisti pubblici improntato a criteri di sostenibilità ambientale garantisce la razionalizzazione della spesa pubblica, da un lato, in quanto promuove la diffusione di una cultura attenta a contenere i consumi non necessari, innanzitutto, tra gli operatori delle stesse stazioni appaltanti, e dall’altro, perché impone a tutti gli operatori del settore di tener conto del costo del ciclo di vita di un bene – codificato dall’art. 96 del Codice – inteso come costo che include, oltre al prezzo di vendita dello stesso, i costi indiretti connessi all’utilizzo e allo smaltimento del bene. Tale concezione consente alla Pubblica amministrazione di compiere scelte di acquisto più consapevoli e convenienti nel medio e lungo periodo, in quanto essa tiene conto del costo complessivo che quel dato prodotto avrebbe per tutto il periodo del suo impiego da parte della stazione appaltante.

Il PAN GPP fornisce un quadro generale sul Green Public Procurement, in quanto definisce gli obiettivi nazionali, identifica le categorie di beni, servizi e lavori di intervento prioritario per gli impatti ambientali e i volumi di spesa sui quali definire i CAM e impartisce specifiche prescrizioni agli enti pubblici, in ordine alla necessità di effettuare un’analisi dei propri fabbisogni con l’obiettivo di razionalizzare i consumi e programmare attentamente l’implementazione delle azioni da porre in essere in ambito GPP. Il PAN GPP prevede, infine, un monitoraggio annuale per verificare l’applicazione dei Criteri Ambientali Minimi, con relativa analisi dei benefici ambientali ottenuti.

Con Decreto del Ministro dell’Ambiente del 11 ottobre 2017, sono stati adottati i CAM in materia edilizia, contenenti una serie di prescrizioni e suggerimenti utili per razionalizzare gli acquisti in tale settore, nonché ottimizzare la sostenibilità ambientale nell’esecuzione del contratto o nella futura gestione dell’edificio realizzato o ristrutturato.

I Criteri Ambientali Minimi nel settore Edilizia. Il decreto del Ministro dell’ambiente dell’11 ottobre 2017

Come detto, i CAM sono lo strumento fondamentale per sviluppare il Green Public procurement e consistono, in sostanza, in indicazioni tecniche, di natura ambientale e, se possibile, etico-sociale collegate alle diverse fasi delle procedure di gara che, se recepite dalle stazioni appaltanti, saranno utili a classificare come sostenibile l’acquisto di beni o l’affidamento di servizi pubblici. I criteri ambientali si definiscono minimi in quanto sono gli elementi di base per connotare le procedure di acquisto come preferibili sotto il profilo ambientale. Essi vengono, di volta in volta, individuati e disciplinati in appositi decreti del Ministero dell’Ambiente, distinti per categoria. Tutti i decreti attuativi finora adottati seguono un medesimo schema, ovvero individuano i CAM per le diverse fasi delle procedure di gara prendendo in considerazione cinque momenti/elementi fondamentali delle stesse: l’oggetto dell’appalto, la selezione dei concorrenti, le specifiche tecniche di base, le specifiche tecniche premianti e le condizioni di esecuzione o, in generale, le clausole contrattuali.  

Il Codice dei contratti impone l’obbligo di inserire, nella documentazione progettuale e di gara, almeno le specifiche tecniche e le clausole contrattuali contenute nei Criteri ambientali minimi. Invece, per quanto riguarda i criteri premianti, questi sono tenuti in considerazione in caso di procedura da aggiudicarsi in base al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e possono essere impiegati per la formulazione dei parametri di valutazione delle offerte tecniche.

Il comma 3 dell’articolo 34 del Codice dei contratti pubblici, come modificato dal D. Lgs. n. 56/2017, prevede inoltre l’obbligo di inserimento nella documentazione di gara dei Criteri ambientali minimi per tutte le categorie di lavori, servizi e forniture oggetto degli stessi, a prescindere dall’importo dell’affidamento.

In virtù del richiamo agli articoli da 1 a 58 del Codice, le disposizioni di cui all’articolo 34 sono da ritenersi applicabili anche agli appalti dei settori speciali, nonché agli appalti nel settore dei beni culturali, alla luce della previsione di cui all’art. 145, comma 3, del Codice. Le disposizioni in materia di CAM si applicano infine anche ai contratti di concessione, ai sensi dell’art. 164, comma 2, del Codice, ai contratti di partenariato pubblico-privato e agli affidamenti a contraente generale, ai sensi dell’articolo 179, comma 1.

L’art. 34 contiene poi un riferimento specifico al settore edile. Il secondo capoverso del comma 2 infatti specifica che, per le procedure di appalto riguardanti interventi di ristrutturazione, inclusi quelli comportanti demolizione e ricostruzione, i Criteri ambientali minimi adottati da apposito decreto ministeriale devono essere tenuti in considerazione, per quanto possibile, in funzione della tipologia di intervento e della localizzazione delle opere da realizzare.

Appunto per il settore dell’edilizia, strategico da un punto di vista economico e sociale nel nostro Paese, è stato emanato il Decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare dell’11 ottobre 2017 recante <<Criteri ambientali minimi per l’affidamento di servizi di progettazione e lavori per la nuova costruzione, ristrutturazione e manutenzione di edifici pubblici>>.

In esso sono contenute, oltre ai Criteri ambientali minimi riferiti agli appalti aventi ad oggetto la progettazione e/o la realizzazione di lavori di costruzione, ristrutturazione e manutenzione di edifici o gruppi di edifici pubblici, anche una serie di indicazioni di carattere generale rivolte alle stazioni appaltanti in relazione all’espletamento della relativa gara d’appalto e all’esecuzione del contratto. Si tratta per lo più di suggerimenti finalizzati a razionalizzare gli acquisti per tale categoria merceologica, nonché a massimizzare la sostenibilità ambientale dell’appalto in fase esecutiva o nella futura gestione dell’edificio realizzato o ristrutturato.

I Criteri ambientali minimi corrispondono, laddove possibile, a caratteristiche e prestazioni ambientali superiori a quelle previste dalle leggi nazionali e regionali vigenti. Laddove tuttavia esistano leggi regionali che prescrivono prestazioni ancora migliori sotto il profilo della tutela ambientale rispetto ai CAM, ovviamente tali leggi prevarranno sui corrispondenti criteri definiti nel Decreto.

Il D.M. 11 ottobre 2017 raccomanda, in primo luogo, di indicare sin dalla descrizione stessa dell’oggetto dell’appalto la presenza dei requisiti ambientali ed il fatto che si tratti di appalto “verde”. Ciò in quanto, da un lato vengono facilitate le attività di monitoraggio da parte dell’ANAC e del Ministero dell’ambiente sullo stato di applicazione dei medesimi e, dall’altro, in quanto i potenziali concorrenti hanno immediata evidenza delle caratteristiche ambientali richieste dalla stazione appaltante, con conseguente maggiore facilità nel predisporre un’offerta adeguata e consapevole nei contenuti e nel prezzo.

Il Decreto precisa inoltre che, nei casi di affidamento del servizio di progettazione, i criteri dovranno costituire parte integrante del disciplinare tecnico elaborato dalla stazione appaltante in modo da indirizzare la successiva progettazione. Essi non sostituiranno i requisiti normalmente presenti in un capitolato tecnico, ma si aggiungeranno a questi ultimi, specificando i requisiti ambientali che l’opera deve avere in aggiunta alle prescrizioni e prestazioni già in uso o a norma per gli edifici pubblici.

Un altro importante suggerimento contenuto nel decreto è quello di definire chiaramente nella documentazione di gara un sistema di sanzioni, ad esempio l’irrogazione di una penale, da applicare all’aggiudicatario qualora le opere in esecuzione o eseguite non consentano di raggiungere gli obiettivi previsti oppure laddove non siano rispettati i criteri ambientali o etico-sociali richiesti nel bando.

In via preliminare, ciascuna stazione appaltante, prima di progettare una gara d’appalto per una nuova costruzione, deve svolgere un’attenta analisi delle proprie effettive esigenze, <<verificando la coerenza tra la pianificazione territoriale vigente e i criteri>> riportati nel decreto e <<valutando di conseguenza la reale esigenza di costruire nuovi edifici, a fronte della possibilità di adeguare quelli esistenti e della possibilità di migliorare la qualità dell’ambiente costruito, considerando anche l’estensione del ciclo di vita utile degli edifici, favorendo anche il recupero dei complessi architettonici di valore storico artistico>>.

Nel D.M. 11 ottobre 2017 sono descritte differenti specifiche tecniche: quelle riferite ai gruppi di edifici, quelle per singoli edifici, quelle dei componenti edilizi e infine quelle riferite al cantiere. L’obbligo di adozione dei criteri ambientali minimi ivi contenuti vige per tutte le suddette specifiche tecniche come anche per le condizioni di esecuzione (clausole contrattuali).

I “criteri di aggiudicazione (criteri premianti)”, invece, hanno natura facoltativa e sono tenuti in considerazione ai fini della definizione dei parametri di valutazione, in caso di gara d’appalto da aggiudicarsi in base al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, cui attribuire specifici punteggi premiali qualora vengano proposte condizioni superiori a quelle minime previste dai Criteri ambientali minimi con riferimento alle specifiche di base.

Per quanto concerne invece i criteri ambientali individuati nella sezione relativa alla “Selezione dei candidati”, la loro introduzione nella documentazione di gara è facoltativa per la stazione appaltante.

Il D.M. 11 ottobre 2017 raccomanda ad ogni stazione appaltante di svolgere un’analisi preliminare delle proprie effettive esigenze, sulla base della pianificazione territoriale e dei CAM, al fine di valutare la reale esigenza di costruire nuovi edifici, a fronte della possibilità di adeguare quelli esistenti e della possibilità di migliorare la qualità dell’ambiente costruito.

L’intervento dell’ANAC: la bozza di Linee guida in consultazione

A seguito dell’adozione del decreto ministeriale contenente i CAM in materia edilizia, sono state sollevate numerose perplessità dagli operatori economici del settore, i quali hanno segnalato all’Autorità Nazionale Anticorruzione le difficoltà applicative emerse durante la fase di prima applicazione del decreto ed hanno evidenziato come alcune prescrizioni e indicazioni in esso contenute si traducessero concretamente in potenziali ostacoli alla partecipazione delle micro e piccole imprese edili alle procedure di gara.

A seguito di dette segnalazioni, l’Autorità ha avviato un tavolo tecnico con le principali associazioni di categoria delle imprese operanti nel settore dei lavori pubblici e con i Ministeri dell’ambiente e delle infrastrutture e dei trasporti. L’obiettivo del tavolo tecnico è stato appunto quello di far emergere le criticità rilevate dagli operatori del settore nell’applicazione dei CAM nelle gare per l’affidamento dei lavori e ipotizzare possibili soluzioni.

A seguito delle risultanze del tavolo tecnico, l’ANAC ha stipulato un protocollo d’intesa con il Ministero dell’Ambiente[3] e, in stretta collaborazione con esso, ha stabilito di adottare apposite Linee guida volte a fornire <<indicazioni di carattere operativo di supporto alle stazioni appaltanti per l’attuazione delle procedure di affidamento di contratti pubblici per le quali si ricorre ai criteri ambientali minimi>> dettati dal D.M. 11.10.2017 <<con l’obiettivo di contemperare il principio del favor partecipationis, con particolare riferimento alle micro, piccole e medie imprese, con il principio della tutela ambientale>>.

Preliminarmente all’adozione di Linee guida ai sensi dell’art. 213, comma 2 del Codice, volte a promuovere l’efficienza e la qualità dell’azione delle stazioni appaltanti, l’ANAC ha avviato una consultazione pubblica di tutti gli stakeholders al fine di acquisire suggerimenti, proposte, considerazioni e osservazioni su una bozza di Linee guida pubblicata sul sito istituzionale dell’Autorità[4].

A seguito di numerose segnalazioni sulle difficoltà applicative dei CAM in materia edilizia, l’ANAC ha deciso di predisporre apposite Linee guida, sulla cui bozza ha avviato una consultazione pubblica per raccogliere osservazioni e suggerimenti da tutti gli stakeholders interessati.

Gli aspetti salienti del documento in consultazione. L’inserimento dei CAM sin dalla fase di progettazione

Un primo importante aspetto evidenziato nella bozza di Linee guida ANAC in tema di applicazione dei CAM edilizia, è il principio secondo cui l’adozione dei criteri ambientali minimi deve essere prevista fin dalla progettazione dell’intervento. Ciò significa che non sarà possibile inserire i criteri ambientali nella documentazione di gara della procedura per l’affidamento dei lavori se il progetto esecutivo dei lavori medesimi, predisposto ab origine, non li abbia già previsti. Ciò significa anche che, se la stazione appaltante intende affidare la progettazione all’esterno, dovrà predisporre la gara per l’affidamento della progettazione medesima avendo cura di inserire nella lex specialis di questa il riferimento all’obbligo di applicare, nei documenti progettuali, i criteri ambientali minimi inerenti alle attività di progettazione. Tali criteri relativi alla fase di progettazione non potrebbero – in altri termini – essere inseriti per la prima volta nella documentazione di gara della procedura di affidamento dei lavori, a meno che non si tratti di un appalto integrato di progettazione ed esecuzione delle opere, nei casi in cui questo sia ammissibile.

L’Autorità si pone anche il problema di salvaguardare i progetti redatti prima dell’entrata in vigore dell’obbligo di inserire nella documentazione di gara i criteri ambientali minimi, ovvero prima dell’emanazione del D.M.  11.10.2017. In tal caso, l’ANAC afferma che è rimessa alla discrezionalità della stazione appaltante la scelta di richiedere i CAM nella documentazione della gara per l’affidamento dei lavori laddove il progetto esecutivo non li preveda, purché, beninteso, non sia possibile aggiornare il progetto esecutivo con l’introduzione dei criteri ambientali prima dell’avvio della gara medesima.

A guardar bene, il fatto che l’adozione dei criteri ambientali sia prevista sin dalla prima fase di progettazione risponde proprio alla finalità di non generare oneri eccessivi in capo agli operatori economici in fase di esecuzione. Un progetto che tenga conto sin dall’inizio dei CAM consente al progettista di ponderare bene la tipologia di materiali da utilizzare, la maggiore o minore facilità di approvvigionamento dei medesimi ed ogni altro aspetto progettuale che abbia ricadute economiche importanti nella successiva fase di esecuzione dell’opera progettata.

Non solo. L’ANAC consiglia alle stazioni appaltanti di indicare i CAM specificando nella documentazione progettuale quelli che sono già stati adottati e quelli che sono richiesti per la successiva fase di esecuzione dei lavori. In tal modo, si offre la possibilità ai concorrenti della gara per l’esecuzione delle opere di essere resi pienamente edotti della richiesta di applicazione dei criteri ambientali minimi e di tutti gli obblighi contrattuali in capo al futuro esecutore che da tali criteri ambientali scaturiranno, sia perché inseriti nel progetto esecutivo posto a base di gara sia perché essi diverranno anche prescrizioni del capitolato speciale dell’appalto per l’esecuzione. Solo in tal modo gli operatori economici saranno in grado di valutare attentamente sia dall’inizio la loro capacità di formulare un’offerta consapevole ed adeguata.

Nella Relazione illustrativa che accompagna il documento in consultazione, l’Autorità mette in evidenza il perché richiedere, nella procedura di affidamento dei lavori, criteri ambientali minimi inizialmente non inseriti nel progetto esecutivo posto a base di gara appaia molto problematica. <<In questi casi, infatti, – sostiene l’ANAC –  è il progetto esecutivo a base di gara, che è già stato definito tenendo conto dei criteri ambientali minimi, che indica all’aggiudicatario tutte le caratteristiche dell’opera da realizzare. Bisogna, altresì, considerare che l’introduzione in fase di esecuzione di criteri non previsti nel progetto esecutivo potrebbe richiedere ulteriori attività di progettazione, mascherando così forme di appalto integrato, o rendere necessarie vere e proprie varianti al progetto, che dovrebbero essere opportunamente valutate a monte dalla stazione appaltante, prima della messa a gara del progetto>>.

Altro aspetto importante è il fatto che, anche in ossequio al dettato dell’art. 34 del Codice, la scelta – ad opera della stazione appaltante – dei criteri ambientali minimi da inserire nell’appalto deve tener conto delle diverse casistiche di intervento da porre in essere (nuove costruzioni, ristrutturazione urbanistica, demolizione, ecc.) e delle relative specifiche tecniche, delle differenti tipologie di opera, delle dimensioni di questa, del contesto in cui la stessa si colloca nonché delle eventuali difficoltà connesse all’approvvigionamento dei materiali che si intendono utilizzare.

Perché la stazione appaltante compia una scelta consapevole, è indispensabile che il progettista, interno o esterno che sia, effettui <<un’approfondita analisi di mercato con l’obiettivo di verificare la disponibilità dei materiali con le caratteristiche richieste dal decreto de quo e la distanza dal cantiere degli impianti di produzione dei medesimi materiali>>. Tale attenta analisi appare indispensabile proprio per scongiurare potenziali ostacoli alla libera partecipazione da parte di tutte le imprese. L’ANAC infatti, nella Relazione illustrativa che accompagna il documento in consultazione, evidenzia come <<affinché la scelta di inserimento dei criteri ambientali minimi non risulti particolarmente gravosa per le imprese, consentendo alle stesse di presentare un’offerta adeguata alle prestazioni da eseguire, e per evitare contenziosi in fase esecutiva sarebbe opportuno che i prezzi delle lavorazioni inseriti nel computo metrico siano determinati tenendo conto della specifica richiesta dei criteri medesimi>>. In altre parole, il progetto esecutivo deve prevedere criteri ambientali che siano accettabili soprattutto in termini di fattibilità economica e pratica degli stessi, pena il rischio di escludere le micro e le piccole imprese dalla gara o di andare incontro a contenziosi in fase esecutiva laddove l’impresa aggiudicataria non abbia tenuto conto, in fase di predisposizione dell’offerta, di una serie di voci di costo legate alla sostenibilità ambientale. Per scongiurare tali pericoli, l’Autorità suggerisce di utilizzare in fase di progettazione prezzari regionali aggiornati con voci di prezzo connesse all’applicazione dei CAM o, in assenza di essi, di un prezzario adeguato a questi ultimi, mediante l’elaborazione di prezzi ad hoc.

Un primo fondamentale principio sancito dall’Autorità è che l’introduzione dei CAM debba avvenire sin dall’inizio della progettazione. Il progetto esecutivo a base di gara deve essere definito tenendo conto dei criteri ambientali minimi e deve pertanto indicare chiaramente all’aggiudicatario tutte le caratteristiche ambientali – e i relativi oneri – dell’opera da realizzare.

I criteri inerenti alla <<selezione dei candidati>>. Problematiche applicative

Tra i criteri previsti dal D.M. 11.10.2017, quelli che hanno suscitato le maggiori perplessità tra gli operatori economici sono quelli inerenti alla “selezione dei candidati” per i potenziali effetti limitativi della partecipazione alle procedure di affidamento dei lavori che gli stessi possono avere, in particolare a danno delle micro e piccole imprese. Si tratta, ad esempio, del possesso di sistemi di gestione ambientale ovvero della certificazione del rispetto dei principi di responsabilità sociale quali la tutela dei diritti umani e di condizioni di lavoro rispettose degli standard sociali riconosciuti a livello internazionale.

Il potenziale rischio di ingiustificata restrizione della partecipazione ha condotto l’Autorità a suggerire di ponderare attentamente l’inserimento di tali criteri in funzione della tipologia dell’intervento da progettare e realizzare e della rilevanza dello stesso, con l’obiettivo di garantire la più ampia partecipazione alle procedure di gara.

Più nel dettaglio, i criteri di “selezione dei candidati” dovranno ragionevolmente essere inseriti <<solo nei casi in cui il possesso di requisiti aggiuntivi, quali il sistema di gestione ambientale o il rispetto dei principi di responsabilità sociale, sia da ritenersi strettamente necessario ad assicurare in relazione all’oggetto dell’affidamento, la migliore tutela ambientale e sociale e per interventi di particolare rilevanza in termini di importo, di natura dell’intervento, di ubicazione territoriale e di impatto nel contesto circostante>>.

Laddove la stazione appaltante abbia in programma semplici interventi di manutenzione ordinaria di ridotta rilevanza o interventi di riparazione o di ristrutturazione di piccola entità, l’inserimento nel progetto di tali ulteriori requisiti <<appare foriera di una non giustificata restrizione della partecipazione alla gara>>. Sarà quindi onere della stazione appaltante valutare attentamente l’impatto che la richiesta di particolari criteri di selezione degli offerenti possa avere in termini di partecipazione alla procedura di gara <<a fronte degli effettivi benefici che il possesso delle certificazioni richieste dal decreto può avere nell’esecuzione della prestazione>>.

In merito, un primo problema che l’ANAC ha affrontato è quello della conciliabilità dell’attestazione SOA, definita dal Codice come unico strumento per la dimostrazione del possesso dei requisiti di qualificazione per gli esecutori di lavori pubblici di importo superiore a 150.000 euro, con la richiesta di requisiti ulteriori di qualificazione quali quelli previsti dal D.M. 11.10.2017 con riferimento alla selezione dei candidati.

Se infatti la stazione appaltante decide di inserire detti criteri nella documentazione di gara, l’attestazione SOA non sarebbe più sufficiente a dimostrare il possesso dei requisiti di qualificazione. Ciò comporterebbe un maggiore onere per le imprese in quanto le stesse dovrebbero presentare ulteriore documentazione per dimostrare il possesso dei requisiti aggiuntivi, con conseguente possibile aumento delle spese per la predisposizione dell’offerta. L’eccessiva onerosità, sia in termini economici che amministrativi, dell’attività di predisposizione delle offerte è – come è facile immaginare – spesso causa di rinuncia alla partecipazione ad una gara da parte delle micro e piccole imprese, a volte non sufficientemente organizzate per far fronte a tali oneri amministrativi.

L’ANAC fornisce alcuni suggerimenti, valevoli più che altro de iure condendo.

Per quanto riguarda il possesso di sistemi di gestione ambientale, una possibile soluzione per semplificarne la dimostrazione da parte degli operatori economici potrebbe essere quella di certificare il possesso del sistema di gestione ambientale nell’ambito dell’attestazione SOA, in analogia a quanto già previsto per la certificazione del sistema di qualità. Occorrerebbe tuttavia una previsione normativa in tal senso, che stabilisse che tra i contenuti dell’attestazione SOA vi possa essere anche il possesso di certificazioni di sistemi di gestione ambientale.

In ogni caso, una soluzione di tal genere non resterebbe senza oneri aggiuntivi per l’operatore economico, il quale si vedrebbe costretto a dover pagare per il conseguimento della certificazione del sistema ambientale, per il rilascio della certificazione da parte dei soggetti abilitati nonché per l’inserimento della certificazione nell’attestazione SOA.

Ancora più complicata appare la dimostrazione del criterio denominato <<Diritti umani e condizioni di lavoro>>, riferito al rispetto, da parte dell’impresa, dei principi di responsabilità etico-sociale. In tal caso, le diverse modalità di verifica della conformità al criterio previste dal decreto non rendono percorribile la via dell’inserimento degli esiti di tale verifica nell’attestato SOA. Si potrebbe piuttosto chiedere la presentazione in sede di gara solo di un impegno da parte dell’offerente all’osservanza dei principi di responsabilità sociale previsti dai CAM e di demandare la verifica del rispetto del criterio alla fase di esecuzione dell’intervento.

I criteri inerenti alla “selezione dei candidati”, quali il possesso di sistemi di gestione ambientale ovvero della certificazione del rispetto dei principi di responsabilità etico-sociale, vanno inseriti con grande prudenza negli appalti di lavori per i potenziali effetti limitativi della partecipazione alle gare che gli stessi possono avere, in particolare a danno delle micro e piccole imprese.

Ripartizione dei criteri in base alle diverse fasi della procedura. Indicazioni specifiche

La bozza di Linee guida ANAC sui CAM edilizia contiene una classificazione dei criteri ambientali in funzione della fase dell’intervento (progettazione e/o esecuzione) cui si riferiscono e della competenza delle attività di progettazione o verifica previste dal decreto. In essa sono declinati pertanto tre sottogruppi:

1) i criteri relativi alla fase di progettazione, che attengono ad attività di stretta competenza del progettista e che devono essere inseriti nella documentazione della gara per l’affidamento delle attività di progettazione;

2) i criteri relativi, congiuntamente, alla fase di progettazione e alla fase di esecuzione, ossia criteri che attengono ad attività di competenza sia del progettista che dell’appaltatore;

3) i criteri relativi alla fase di esecuzione, inerenti alle attività di competenza del solo appaltatore.

I criteri del primo sottogruppo, essendo parte integrante del progetto, assumono la veste di vere e proprie prescrizioni progettuali, diventando quindi oneri per l’appaltatore in fase di esecuzione, il cui rispetto è oggetto di verifica da parte della direzione lavori e della commissione di collaudo. Tra essi, l’ANAC si sofferma in particolare sul criterio relativo alle “demolizioni e rimozione dei materiali” (criterio 2.5.1). Con riferimento ad esso, l’Autorità sottolinea che la verifica preventiva, finalizzata alla determinazione di ciò che può essere riutilizzato, riciclato o recuperato deve essere allegata al progetto posto a base di gara, così da consentire ai concorrenti di valutarla attentamente e di allegare all’offerta il piano di demolizione e recupero.

Del secondo sottogruppo fanno parte i criteri riguardanti sia la fase di progettazione che di esecuzione. Tra questi, il progettista valuta quali inserire nel progetto alla luce degli obiettivi che la stazione appaltante vuole conseguire e delle caratteristiche dell’intervento; in fase di esecuzione si procederà a verificarne la concreta e corretta attuazione da parte dell’esecutore. Tra essi, spicca il criterio 2.5.3 sulle <<Prestazioni ambientali>>. Con riferimento ad esso, l’Autorità precisa che occorrerà inserire nel progetto approvato e messo a gara il piano per il controllo dell’erosione e della sedimentazione per le attività di cantiere e il piano per la gestione dei rifiuti da cantiere e per il controllo della qualità dell’aria e dell’inquinamento acustico durante le attività di cantiere, da cui dovrà anche evincersi chiaramente quale documentazione debba essere presentata dal concorrente a dimostrazione della conformità al criterio.

Tra i criteri del terzo sottogruppo, l’ANAC si sofferma in particolare su quello relativo alla formazione specifica del personale di cantiere (2.5.4) mettendo in evidenza che, poiché il mercato non offre molto in tema di formazione specifica sui temi ambientali inerenti al settore edile, non è apparso opportuno dettare specifiche indicazioni sui tempi minimi della formazione, sui titoli dei docenti o sulla tipologia di attestato rilasciato. Pertanto, la dimostrazione dell’avvenuta formazione del personale di cantiere potrà essere utilmente fornita mediante la produzione di attestati, diplomi o curriculum vitae da cui si evinca che il dipendente ha ricevuto una formazione avente ad oggetto il sistema di gestione ambientale, la gestione delle polveri, la gestione delle acque e scarichi e la gestione dei rifiuti.

Con riferimento, infine, ai criteri premianti, trattandosi per lo più di elementi migliorativi che presuppongono la valutazione di un progetto, l’ANAC si preoccupa di specificare che tali criteri potranno essere inseriti, all’interno dei parametri di valutazione dell’offerta tecnica, soltanto nelle procedure per le quali sia prevista, in sede di offerta, la presentazione di un progetto e non per le procedure inerenti alla sola esecuzione di lavori.


[1] Art. 34 D. Lgs. n. 50/2016: Criteri di sostenibilità energetica e ambientale. <<1. Le stazioni appaltanti contribuiscono al conseguimento degli obiettivi ambientali previsti dal Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della

pubblica amministrazione attraverso l’inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi adottati con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e conformemente, in riferimento all’acquisto di prodotti e servizi nei settori della ristorazione collettiva e fornitura di derrate alimentari, anche a quanto specificamente previsto all’ articolo 144.

2. I criteri ambientali minimi definiti dal decreto di cui al comma 1, in particolare i criteri premianti, sono tenuti in considerazione anche ai fini della stesura dei documenti di gara per l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell’articolo 95, comma 6. Nel caso dei contratti relativi alle categorie di appalto riferite agli interventi di ristrutturazione, inclusi quelli comportanti demolizione e ricostruzione, i criteri ambientali minimi di cui al comma 1, sono tenuti in considerazione, per quanto possibile, in funzione della tipologia di intervento e della localizzazione delle opere da realizzare, sulla base di adeguati criteri definiti dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare.

3. L’obbligo di cui ai commi 1 e 2 si applica per gli affidamenti di qualunque importo, relativamente alle categorie di forniture e di affidamenti di servizi e lavori oggetto dei criteri ambientali minimi adottati nell’ambito del citato Piano d’azione>>.

[2] Il PAN GPP, ovvero il Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della Pubblica amministrazione, è stato approvato con Decreto interministeriale 11/04/2008, n. 135, in attuazione di quanto previsto dall’art. 1, comma 1126, della L. n. 296/2006, ed in applicazione di quanto stabilito dalla Commissione Europea con la Comunicazione n. 2003/302 sulla “Politica Integrata dei Prodotti – Sviluppare il concetto di ‘ciclo di vita ambientale’”. Il PAN GPP è stato poi aggiornato con D.M. 10 aprile 2013. Esso costituisce il documento di riferimento per l’identificazione dei criteri ambientali minimi per diverse tipologie di beni e servizi, da effettuarsi mediante l’adozione di appositi decreti ministeriali.

[3] Protocollo d’intesa tra ANAC e Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare del 19 marzo 2018.

[4] Il documento posto in consultazione è stato redatto anche a seguito della consultazione dell’Associazione Legambiente, con la quale l’ANAC ha stipulato un apposito Protocollo d’intesa sottoscritto in data 27.3.2019.

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Dott.ssa Alessandra Verde
Referendaria consiliare presso il Consiglio regionale della Sardegna
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