QUALIFICAZIONE NEGLI APPALTI DI LAVORI: SVOLTA NORMATIVA O RITORNO AL PASSATO?

1. Il sistema di qualificazione tra vecchie certezze e nuove

La qualificazione degli operatori economici negli appalti di lavori rappresenta uno degli aspetti più rilevanti e controversi del sistema dei contratti pubblici. Essa incide direttamente sulla possibilità degli operatori di accedere al mercato degli appalti e, al tempo stesso, garantisce alle stazioni appaltanti che i soggetti affidatari dei lavori abbiano una adeguata capacità tecnica, organizzativa ed economica. In questo senso, il sistema di qualificazione costituisce un presidio essenziale a tutela della qualità dell’esecuzione e della legalità complessiva della procedura di gara.

Il sistema vigente fino al D.Lgs. n. 36/2023 si è fondato su una distinzione tra categorie generali (OG) e specialistiche (OS), introducendo, tramite l’art. 12 del D.L. n. 47/2014, l’obbligo di qualificazione per alcune categorie di lavori ritenute di particolare complessità o rilevanza strategica. Tale norma ha imposto che l’esecuzione delle relative lavorazioni potesse essere affidata esclusivamente a operatori in possesso di attestazione SOA specifica, consentendo in alternativa il ricorso al subappalto qualificante.

L’adozione del D.Lgs. n. 36/2023 ha formalmente superato la distinzione tra categorie a qualificazione obbligatoria e non obbligatoria, limitandosi a prevedere, in via generale, che l’operatore economico debba essere qualificato per la categoria prevalente e, se del caso, per le categorie scorporabili. Tuttavia, in assenza di un’esplicita abrogazione dell’art. 12 del D.L. n. 47/2014, la prassi e la giurisprudenza hanno continuato a fare riferimento a tale norma per individuare le categorie soggette a qualificazione obbligatoria.

Il D.Lgs. n. 209/2024 (Correttivo) è intervenuto con una modifica dirimente: l’abrogazione espressa, a far data dal 31 dicembre 2024, dell’art. 12. Questo intervento ha generato non poche incertezze, riaprendo il dibattito sulla portata e sulle condizioni per il ricorso al subappalto qualificante e sul concetto stesso di qualificazione obbligatoria.

2. Il sistema preesistente

Alla luce di quanto sopra illustrato, è opportuno rilevare che, anche nel contesto della contrattualistica pubblica, risulta fondamentale comprendere le origini del sistema per cogliere appieno la direzione verso cui si intende procedere. In quest’ottica, il percorso evolutivo della qualificazione negli appalti di lavori pubblici si configura come il prodotto di una stratificazione normativa articolata, volta ad assicurare trasparenza, competenza tecnica e una partecipazione concorrenziale sempre più ampia da parte degli operatori economici qualificati.

Tale processo prende avvio con il D.Lgs. n. 163/2006 e, più precisamente, con l’art. 37, comma 11, che introdusse nel panorama normativo italiano un modello di qualificazione dei lavori pubblici basato su due macro-tipologie, vale a dire le categorie generali (OG) e le categorie specialistiche (OS): “qualora nell’oggetto dell’appalto o della concessione di lavori rientrino, oltre ai lavori prevalenti, opere per le quali sono necessari lavori o componenti di notevole contenuto tecnologico o di rilevante complessità tecnica, quali strutture, impianti e opere speciali, e qualora una o più di tali opere superi in valore il quindici per cento dell’importo totale dei lavori, se i soggetti affidatari non siano in grado di realizzare le predette componenti, possono utilizzare il subappalto con i limiti dettati dall’articolo 118, comma 2, terzo periodo; il regolamento definisce l’elenco delle opere di cui al presente comma, nonché i requisiti di specializzazione richiesti per la loro esecuzione, che possono essere periodicamente revisionati con il regolamento stesso. L’eventuale subappalto non può essere, senza ragioni obiettive, suddiviso. In caso di subappalto la stazione appaltante provvede alla corresponsione diretta al subappaltatore dell’importo delle prestazioni eseguite dallo stesso, nei limiti del contratto di subappalto; si applica l’articolo 118, comma 3, ultimo periodo”. Lo scopo di questo impianto, già evidenziato, era quello di garantire – nel rispetto del principio della più ampia partecipazione possibile – che l’esecuzione delle opere pubbliche fosse affidata a soggetti dotati delle necessarie capacità tecnico-organizzative, adeguate alla complessità dell’intervento, con particolare riferimento alle lavorazioni caratterizzate da elevata specializzazione tecnica o rilevanza tecnologica.

Un passaggio normativo di particolare rilievo nell’evoluzione di tale sistema è rappresentato dall’art. 12 del D.L. n. 47/2014, che ha individuato una serie di lavorazioni considerate di maggiore complessità o interesse strategico, per le quali è stata prevista la qualificazione obbligatoria. In dettaglio, secondo la menzionata disposizione, vevia previsto che “al fine di garantire la stabilità del mercato dei lavori pubblici nell’attuale periodo di difficoltà economica per le imprese del settore, nelle more dell’emanazione, entro nove mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto, delle disposizioni regolamentari sostitutive delle disposizioni di cui agli articoli 107, comma 2, e 109, comma 2, del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207, annullate dal decreto del Presidente della Repubblica 30 ottobre 2013, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 29 novembre 2013, n. 280, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, da adottare entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, sono individuate le categorie di lavorazioni di cui all’Allegato A del predetto decreto del Presidente della Repubblica n. 207 del 2010 che, in ragione dell’assoluta specificità, strettamente connessa alla rilevante complessità tecnica o al notevole contenuto tecnologico, richiedono che l’esecuzione avvenga da parte di operatori economici in possesso della specifica qualificazione. Il decreto individua altresì, tra di esse, le categorie di lavorazioni per le quali trova applicazione l’articolo 37, comma 11, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163”. L’obiettivo di tale intervento era duplice: da un lato, innalzare gli standard qualitativi nell’esecuzione delle opere pubbliche; dall’altro, mantenere un adeguato grado di concorrenza, consentendo la partecipazione alle gare per tali categorie anche in assenza del possesso diretto di tutte le attestazioni SOA richieste, purché l’operatore si impegnasse ad avvalersi del cosiddetto subappalto qualificante.

Successivamente, il D.P.R. n. 207/2010 ha fornito una regolamentazione di dettaglio delle modalità attuative del sistema di qualificazione, attraverso l’introduzione dell’art. 92, comma 7, che disciplinava le condizioni di ammissione alle gare per gli operatori non in possesso diretto della qualificazione relativa a determinate categorie. La disposizione prevedeva la possibilità di ricorrere al subappalto necessario, subordinatamente alla condizione che l’operatore fosse qualificato nella categoria prevalente e che il subappalto non superasse il 30% dell’importo dei lavori relativi a ciascuna categoria specialistica. In dettaglio: “in riferimento all’articolo 37, comma 11, del codice, ai fini della partecipazione alla gara, il concorrente, singolo o riunito in raggruppamento, che non possiede la qualificazione in ciascuna delle categorie di cui all’articolo 107, comma 2, per l’intero importo richiesto dal bando di gara o dalla lettera di invito, deve possedere i requisiti mancanti relativi a ciascuna delle predette categorie di cui all’articolo 107, comma 2, e oggetto di subappalto, con riferimento alla categoria prevalente. Resta fermo il limite massimo di subappaltabilità nella misura del trenta per cento fissata dall’articolo 170, comma 1, per ciascuna categoria specialistica prevista dal bando di gara o dalla lettera di invito. Il bando di gara, l’avviso di gara o la lettera di invito, ove prevedano lavorazioni relative ad una o più categorie di cui all’articolo 107, comma 2, di importo non superiore ai 150.000 euro e singolarmente superiore al quindici per cento ai sensi dell’articolo 37, comma 11, del codice indicano per ciascuna di esse i requisiti di qualificazione ai sensi dell’articolo 90”. Tale limite ha svolto una funzione di presidio contro un uso distorto dello strumento del subappalto, assicurando al contempo che le lavorazioni tecnicamente complesse fossero affidate a soggetti adeguatamente qualificati.

BOX: L’art. 12 del D.L. 47/2014 ha introdotto l’obbligo di qualificazione per categorie complesse, valorizzando il subappalto qualificante. Questo meccanismo ha bilanciato qualità e concorrenza, consentendo l’accesso anche senza possesso diretto di tutte le SOA.

3. Le novità del correttivo

Con l’entrata in vigore del D.Lgs. n. 36/2023, il sistema di qualificazione ha subito una significativa revisione. Formalmente, anche in virtù dell’abrogazione del D.Lgs. n. 163/2006 e del D.P.R. n. 207/2010, il nuovo Codice dei contratti pubblici ha superato la tradizionale distinzione tra categorie soggette e non soggette a qualificazione obbligatoria, stabilendo – in via generale – che “il concorrente singolo può partecipare alla gara qualora sia in possesso dei requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi relativi alla categoria prevalente per l’importo totale dei lavori ovvero sia in possesso dei requisiti relativi alla categoria prevalente e alle categorie scorporabili per i singoli importi. I requisiti relativi alle categorie scorporabili non posseduti dall’impresa devono da questa essere posseduti con riferimento alla categoria prevalente”.

Tuttavia, la giurisprudenza ha chiarito che tale modifica non ha determinato il venir meno del principio secondo cui le lavorazioni cosiddette scorporabili devono essere comunque eseguite da soggetti in possesso di idonea qualificazione.

Sul punto, è utile richiamare la sentenza n. 782 del 26 ottobre 2023 del TAR Calabria, nella quale si afferma che il nuovo impianto normativo introdotto dal D.Lgs. n. 36/2023 estende il principio della qualificazione obbligatoria a tutte le categorie scorporabili.

A ciò si aggiunge il contributo del TAR Piemonte che, in una decisione resa prima dell’approvazione del correttivo al Codice, ha evidenziato che “entrambe le disposizioni [ndr: il D.P.R. n. 207/2010 e l’art. 30, comma 1, dell’Allegato II.12 al D.Lgs. 36/2023] vanno interpretate alla luce dell’art. 12 del D.L. n. 47/2014, il quale – in un’ottica di apertura concorrenziale – consente all’operatore economico qualificato nella categoria prevalente di partecipare alla gara anche se privo delle attestazioni relative alle categorie scorporabili, a condizione che affidi le lavorazioni rientranti in tali categorie, ove soggette a qualificazione obbligatoria (come la OG9, classificabile tra le opere generali ai sensi dell’art. 12, comma 2, lett. b), a soggetti in possesso delle necessarie attestazioni SOA”. Lo stesso TAR ha infine precisato che la suddetta norma non risulta formalmente abrogata dall’entrata in vigore del D. Lgs. 36/2023: “detta norma non è stata abrogata con l’entrata in vigore del D.Lgs. 36/2023 (cfr. relazione illustrativa al nuovo codice dei contratti pubblici sub art. 119 e T.A.R. Calabria sez. I – Reggio Calabria, 26/10/2023, n. 782) ed anzi, in base alle prime indicazioni giurisprudenziali in tema, il superamento, nell’impianto del nuovo codice dei contratti pubblici, della distinzione tra categorie di lavorazioni a qualificazione “obbligatoria” e “non obbligatoria”, avrebbe piuttosto l’effetto di connotare indistintamente tutte le opere scorporabili della natura di lavorazioni a qualificazione obbligatoria (cfr. T.A.R. Calabria sez. I – Reggio Calabria, 26/10/2023, n. 782 cit.)” (cfr. TAR Piemonte, Torino, 16 gennaio 2024, n. 23).

In definitiva, il sistema delineato dal nuovo Codice rappresenta l’approdo di un percorso normativo mirato a bilanciare l’accesso competitivo degli operatori con l’esigenza di assicurare elevati standard qualitativi nell’esecuzione delle opere pubbliche. La rimozione della distinzione formale tra categorie a qualificazione obbligatoria e non obbligatoria non ha, di fatto, inciso sulla necessità di un controllo rigoroso della capacità tecnica degli esecutori, come confermato dai più recenti orientamenti giurisprudenziali.

Tuttavia, tale assetto è stato recentemente sottoposto a revisione con l’adozione del D.Lgs. n. 209/2024 – il cosiddetto Correttivo al Codice dei contratti pubblici. In particolare, l’art. 71 del nuovo decreto ha disposto che “a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente disposizione [ndr: 31 dicembre 2024], è abrogato l’articolo 12 del decreto-legge 28 marzo 2014, n. 47”.

Tale abrogazione riapre inevitabilmente una serie di interrogativi applicativi riguardanti la disciplina della qualificazione nei lavori pubblici, ponendo nuove sfide interpretative per operatori e stazioni appaltanti.

BOX: Il nuovo Codice ha formalmente superato la distinzione tra categorie obbligatorie e non, ma ha mantenuto l’obbligo di qualificazione per le scorporabili. Il Correttivo ha abrogato l’art. 12 del D.L. 47/2014, riaprendo interrogativi sulla qualificazione obbligatoria.

4. Prime interpretazioni e conseguenze operative

L’adozione del D.Lgs. n. 209/2024 ha suscitato rilevanti riflessioni sia sul piano giuridico che su quello applicativo, imponendo una revisione critica delle modalità di qualificazione degli operatori economici ai fini dell’affidamento di lavori pubblici. Da un lato, la formale abrogazione dell’art. 12 del D.L. n. 47/2014 ha determinato la scomparsa di un riferimento normativo fondamentale nell’assetto previgente; dall’altro, tuttavia, la giurisprudenza e i chiarimenti forniti dal MIT hanno contribuito a delineare un quadro interpretativo che, pur apparendo semplificato, ribadisce la centralità della qualificazione obbligatoria per tutte le categorie scorporabili.

In tale prospettiva, riveste particolare rilievo la sentenza del TAR Calabria n. 782/2023, che – antecedentemente all’abrogazione del citato art. 12 – aveva già chiarito come, nel vigente contesto normativo, tutte le categorie SOA debbano ritenersi soggette a qualificazione obbligatoria. In altri termini, l’operatore aggiudicatario di un appalto è tenuto, per poter eseguire lavorazioni rientranti in categorie scorporabili, a possedere direttamente la relativa attestazione SOA oppure a ricorrere necessariamente al subappalto qualificante: “con la nuova disciplina del sistema di qualificazione degli operatori economici introdotta dal D.lgs. n. 36/2023 e nell’attuale vigenza dell’art. 12 D.L. n. 47/2014, si può dunque affermare che tutte le categorie di opere scorporabili, sia generali che specializzate, dovranno, dal 1° luglio 2023, considerarsi a qualificazione obbligatoria, ovvero l’aggiudicatario, per eseguirle, dovrà essere in possesso della relativa qualificazione, oppure dovrà necessariamente ricorrere al subappalto. Tale interpretazione, oltre a configurare un esito rassicurante del quadro normativo in tema di qualificazione degli operatori economici, ha il pregio di armonizzarsi con l’art. 2 comma 2 del citato allegato II.12, laddove prescrive che “La qualificazione in una categoria abilita l’operatore economico a partecipare alle gare e a eseguire i lavori nei limiti della propria classifica incrementata di un quinto”, il che fa dedurre che per “eseguire i lavori” è necessario essere in possesso di adeguata qualificazione”.

Questa interpretazione, quindi, si allinea con quanto previsto dall’art. 30, comma 1, dell’Allegato II.12 al D.Lgs. n. 36/2023, secondo cui la qualificazione in una determinata categoria consente la partecipazione e l’esecuzione dei lavori nei limiti della classifica posseduta, incrementata di un quinto: “il concorrente singolo può partecipare alla gara qualora sia in possesso dei requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi relativi alla categoria prevalente per l’importo totale dei lavori ovvero sia in possesso dei requisiti relativi alla categoria prevalente e alle categorie scorporabili per i singoli importi. I requisiti relativi alle categorie scorporabili non posseduti dall’impresa devono da questa essere posseduti con riferimento alla categoria prevalente”.

Ulteriori conferme sul tema della qualificazione obbligatoria in ambito SOA sono giunte in sede amministrativa con il parere n. 3255 del 30 gennaio 2025, reso dalla Direzione Generale del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. In tale occasione, il MIT ha ribadito in modo inequivocabile che “tutte le categorie SOA sono a qualificazione obbligatoria”, facendo così definitiva chiarezza su un punto che aveva generato in passato interpretazioni non sempre univoche, soprattutto con riferimento alla possibilità di eseguire lavorazioni rientranti in categorie scorporabili prive di specifica attestazione.

Questa affermazione conferma e rafforza un principio già ampiamente consolidato in giurisprudenza: le lavorazioni appartenenti a categorie diverse dalla prevalente, ove indicate come scorporabili dalla lex specialis, non possono essere affidate a operatori economici che non siano in possesso della relativa attestazione di qualificazione SOA. L’unica eccezione consentita a tale obbligo – in un’ottica di contemperamento tra esigenze di concorrenza e di garanzia della corretta esecuzione – è rappresentata dal ricorso al subappalto necessario, inteso quale strumento per sopperire alla mancanza di requisiti specifici da parte dell’appaltatore principale.

In questa prospettiva, il subappalto qualificante perde definitivamente la connotazione di scelta organizzativa accessoria o residuale, assumendo il ruolo di istituto strutturalmente integrato nel sistema dei requisiti di partecipazione, e quindi nella stessa strategia di gara dell’operatore economico. A supporto di tale interpretazione, si richiama la pronuncia del Consiglio di Stato, Sezione V, n. 3180 del 2023, la quale ha chiarito che il subappalto necessario rappresenta una modalità alternativa di dimostrazione della qualificazione, la cui intenzione d’uso – lungi dall’essere meramente eventuale – deve essere espressamente indicata in sede di offerta, a pena di esclusione dalla procedura di gara. Tale vincolo si giustifica in funzione dell’esigenza di assicurare la piena trasparenza della catena esecutiva sin dal momento della presentazione delle offerte, nonché di consentire alla stazione appaltante un corretto esercizio dei poteri di verifica e controllo.

Le implicazioni di tale assetto sistematico si riflettono concretamente su entrambi i fronti dell’evidenza pubblica: quello delle stazioni appaltanti e quello degli operatori economici.

Per questi ultimi, il possesso diretto delle attestazioni SOA, non solo per la categoria prevalente ma anche per le eventuali categorie scorporabili, costituisce un indubbio fattore di vantaggio competitivo, poiché consente loro di partecipare in maniera più autonoma e flessibile alle procedure, limitando – o addirittura evitando – il ricorso al subappalto qualificante, con conseguente semplificazione operativa, riduzione dei rischi contrattuali e maggiore attrattività nei confronti delle stazioni appaltanti. Tuttavia, tale possibilità impone una puntuale conoscenza delle disposizioni contenute nella lex specialis di gara, nonché una rigorosa predisposizione della documentazione di offerta, affinché siano rispettate tutte le condizioni richieste, comprese le dichiarazioni relative al subappalto necessario ove esso venga invocato.

Dal canto loro, le stazioni appaltanti sono tenute a recepire coerentemente tali indicazioni nella predisposizione della documentazione di gara, redigendo atti chiari, completi e privi di ambiguità, in cui siano puntualmente individuate le categorie scorporabili e i relativi requisiti di qualificazione obbligatoria. Inoltre, è necessario che venga espressamente richiamata la possibilità di ricorrere al subappalto necessario, nei limiti e alle condizioni previste dalla normativa vigente, al fine di assicurare parità di trattamento tra i concorrenti e di prevenire contenziosi derivanti da ambiguità interpretative.

BOX: Anche dopo l’abrogazione dell’art. 12, TAR e MIT confermano che tutte le categorie SOA sono soggette a qualificazione. Il subappalto necessario diventa uno strumento essenziale per colmare i requisiti mancanti.

5. considerazioni conclusive

In conclusione, il sistema di qualificazione degli operatori economici, così come ridisegnato dal D.Lgs. n. 36/2023 e successivamente integrato dai consolidati orientamenti giurisprudenziali e dai chiarimenti interpretativi del MIT, si configura come una sintesi evoluta tra la tradizione regolativa del settore e l’esigenza di adeguare il quadro normativo alle dinamiche attuali del mercato dei contratti pubblici. La scelta del legislatore di eliminare formalmente la distinzione tra categorie a qualificazione obbligatoria e non obbligatoria non ha comportato un indebolimento del presidio tecnico-organizzativo richiesto agli operatori, bensì ha segnato una trasformazione del modello, orientandolo verso un impianto sistemico più flessibile ma al contempo più esigente in termini di responsabilità e competenze.

L’obbligo di assicurare comunque la qualificazione per le lavorazioni scorporabili, anche attraverso strumenti come il subappalto qualificante, rappresenta la concreta espressione di un principio volto a garantire che ogni segmento dell’appalto pubblico venga eseguito da soggetti dotati delle necessarie professionalità, a prescindere dalla modalità con cui l’affidatario si struttura. In tale prospettiva, il subappalto necessario cessa di essere una mera opzione organizzativa per divenire un istituto giuridico strategico, funzionale alla dimostrazione dei requisiti di partecipazione e alla salvaguardia dell’interesse pubblico.

Le ricadute operative di tale impianto sono significative: da un lato, gli operatori economici sono chiamati a un’attenta analisi dei requisiti richiesti sin dalla fase di studio della lex specialis, curando la predisposizione di offerte tecnicamente coerenti e giuridicamente solide; dall’altro, le stazioni appaltanti devono dotarsi di strumenti regolatori chiari, puntuali e pienamente conformi ai principi di trasparenza, concorrenza e par condicio.

Questo nuovo paradigma di qualificazione non deve essere interpretato come un mero irrigidimento del sistema, ma piuttosto come un’opportunità per accrescere l’affidabilità complessiva del comparto degli appalti pubblici. L’innalzamento degli standard richiesti in termini di competenza, pianificazione e accountability, se adeguatamente gestito, può favorire un ambiente competitivo più selettivo, ma anche più meritocratico, favorendo l’emersione di operatori realmente in grado di garantire qualità, sostenibilità e legalità nella realizzazione delle opere pubbliche. In definitiva, la qualificazione obbligatoria si conferma non solo come un requisito formale, ma come una leva sostanziale per l’effettiva tutela dell’interesse collettivo.