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Premesse

In termini generali nelle procedure basate sul criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, la cd. riparametrazione ha l’effetto di “aumentare” i punteggi tecnici delle offerte, attribuendo alla migliore il punteggio massimo e alle restanti un punteggio proporzionalmente ridotto così da ristabilire quanto voluto dalla stazione appaltante nel bando e, quindi, l’equilibrio fra il fattore prezzo e il fattore qualità, in modo che in relazione a tutte le componenti, l’offerta migliore ottenga il massimo punteggio, con conseguente rimodulazione dellealtre offerte.

Pur in assenza di una norma di carattere generale che imponga l’obbligo di attribuire il punteggio massimo previsto dalla lex specialis alla migliore offerta tecnica, in ambito giurisprudenziale e di prassi si ritiene che la stazione appaltante goda di ampia discrezionalità nel riparametrare i punteggi previsti per le offerte tecniche e quelle teoriche in base alle esigenze del caso concreto.

Diverse sono le pronunce sull’argomento che negli anni sono state emesse sia dal Giudice Amministrativo sia in ambito di prassi, sotto la vigenza del d.lgs. n. 163/2006 e dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n. 50/2016.

Considerato che la discrezionalità che pacificamente viene riconosciuta alla stazione appaltante sia nella scelta dei criteri da valorizzare ai fini della comparazione delle offerte sia nella determinazione della misura della loro valorizzazione, riveste un ruolo decisivo con riferimento alla c.d. riparametrazione, in giurisprudenza è stato più volte affermato che spetta alla lex specialis stabilire ex ante la necessità della riparametrazione e i limiti della sua utilizzazione tenendo conto del notevole impatto che un’operazione di riparametrazione è in grado di esercitare sulle sorti di ogni procedura e dell’influenza che le previsioni in materia sono in grado di esercitare sulle condotte delle imprese in sede di formulazione delle offerte.

Finalità del cd. meccanismo della riparametrazione è consentire un “riequilibrio” di pesi e punteggi indicati nella lex specialis di gara ristabilendo l’equilibrio fra i diversi elementi qualitativi e quantitativi previsti per la valutazione dell’offerta

1. Normativa di riferimento

Sotto la vigenza del d.lgs. n. 163/2006 il metodo della riparametrazione era disciplinato dal DPR n. 207/2010 (oggi abrogato dall’art. 217 del d.lgs. n. 50/2016), a cui si riferiva la disciplina dell’art. 83 del d.lgs. n. 163/2006 sul criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Ai sensi dell’art. 83 del d.lgs. n. 163/2006 «2. Il bando di gara ovvero, in caso di dialogo competitivo, il bando o il documento descrittivo, elencano i criteri di valutazione e precisano la ponderazione relativa attribuita a ciascuno di essi, anche mediante una soglia, espressa con un valore numerico determinato, in cui lo scarto tra il punteggio della soglia e quello massimo relativo all’elemento cui si riferisce la soglia deve essere appropriato. …. 5. Per attuare la ponderazione o comunque attribuire il punteggio a ciascun elemento dell’offerta, le stazioni appaltanti utilizzano metodologie tali da consentire di individuare con un unico parametro numerico finale l’offerta più vantaggiosa. Dette metodologie sono stabilite dal regolamento, distintamente per lavori, servizi e forniture e, ove occorra, con modalità semplificate per servizi e forniture. Il regolamento, per i servizi, tiene conto di quanto stabilito dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 13 marzo 1999, n. 117 e dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 18 novembre 2005, in quanto compatibili con il presente codice».

Per quanto riguarda la valutazione delle offerte e alla conseguente trasformazione dei giudizi espressi in forma numerica in punteggi, il DPR n. 207/2010 disponeva delle formule agli allegati G (per gli appalti di lavori), M (per i servizi di ingegneria) e P (per appalti di servizi e forniture) idonee a garantire l’invarianza dei pesi ponderali tran elementi quantitativi e qualitativi. 

Sullo scenario descritto, l’entrata in vigore del d.lgs. n. 50/2016 non sembra aver inciso in modo significativo.

Oggi la norma di riferimento è l’art. 95 del suddetto d.lgs. n. 50/2016 il quale prevede che nella maggior parte dei casi le stazioni appaltanti aggiudichino gli appalti, nel rispetto dei principi di trasparenza, di non discriminazione e di parità di trattamento, sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (OEPV) individuato sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, oppure sulla base dell’elemento prezzo o del costo, seguendo un criterio di comparazione costo/efficacia, quale il costo del ciclo di vita.

Al fine di rispettare i principi generali relativi alla trasparenza e parità di trattamento, i criteri di aggiudicazione devono essere proporzionati all’oggetto dell’appalto ma soprattutto coerenti con gli obiettivi che l’amministrazione si prefigge e con l’importanza che viene data a ciascuno di essi, ed il punteggio attribuito a ciascuno di essi non deve essere tale da alterare l’oggetto dell’affidamento. Risulta pertanto fondamentale la definizione ex ante degli obiettivi da parte della stazione appaltante.

Con riferimento alla riparametrazione, l’art. 95 del d.lgs. n. 50/2016 – con un testo in parte a quello dell’abrogato art. 83 richiamato – oggi dispone che «8. I documenti di gara ovvero, in caso di dialogo competitivo, il bando o il documento descrittivo elencano i criteri di valutazione e la ponderazione relativa attribuita a ciascuno di essi, anche prevedendo una forcella in cui lo scarto tra il minimo e il massimo deve essere adeguato. Per ciascun criterio di valutazione prescelto possono essere previsti, ove necessario, sub-criteri e sub-pesi o sub-punteggi. 9. Le stazioni appaltanti, quando ritengono la ponderazione di cui al comma 8 non possibile per ragioni oggettive, indicano nel bando di gara e nel capitolato d’oneri o, in caso di dialogo competitivo, nel bando o nel documento descrittivo, l’ordine decrescente di importanza dei criteri. Per attuare la ponderazione o comunque attribuire il punteggio a ciascun elemento dell’offerta, le amministrazioni aggiudicatrici utilizzano metodologie tali da consentire di individuare con un unico parametro numerico finale l’offerta più vantaggiosa».

Se è vero, dunque, che il d.lgs. n. 50/2016 ha abrogato le previsioni del DPR 207/2010 rilevanti in tema di riparametrazione dei punteggi di gara (l’articolo 120 e soprattutto gli allegati P, G ed M), è altrettanto vero che gli orientamenti del Giudice Amministrativo e dell’ANAC hanno confermato l’ammissibilità e la logica dei meccanismi volti alla “normalizzazione” dei punteggi ribadendo che la riparametrazione risponde ad una scelta discrezionale della stazione appaltante che deve essere espressamente prevista nei documenti di gara.

Nel sistema degli appalti pubblici non si rinviene alcuna norma di carattere generale che imponga alla stazione appaltante di attribuire alla migliore offerta il punteggio massimo previsto in astratto nella lex specialis di gara essendo la riparametrazione un’azione riconducibile alla discrezionalità amministrativa

2. Orientamenti giurisprudenziali: riparametrazione “singola” e “doppia”

In tema di cd. riparametrazione l’evolversi della giurisprudenza del Giudice Amministrativo sul punto ha espresso alcuni principi guida.

Le prime pronunce registratesi sul meccanismo in parola hanno soprattutto sottolineato come la ratio di tale meccanismo sia quella di preservare l’equilibrio (in termini di punteggio) tra le diversi componenti qualitative e quantitative dell’offerta  (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V del 12 giugno 2009, n.3716 e Consiglio di Stato, Sez. VI del 14 dicembre 2012, n. 5754).

Come osservato, obiettivo della riparametrazione è consentire un “riequilibrio” di pesi e punteggi indicati nella lex specialis di gara. Dalla lettura della normativa richiamata sembra, tuttavia, poter pacificamente desumere che è consentita l’applicazione del meccanismo della riparametrazione dei singoli criteri di valutazione dell’offerta tecnica mentre non è chiaro se la “correzione” in parola possa essere o meno applicata, in assenza di un’espressa previsione dei documenti di gara, una seconda volta sul giudizio numerico totale attribuito all’offerta tecnica.

La giurisprudenza si è così occupata della “doppia riparametrazione” con riferimento alla quale si sono avvicendate diverse pronunce di segno contrastante volte ad affermare

  • da una parte l’applicabilità del meccanismo della riparametrazione indipendentemente al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa poiché una volta che la lex specialis di gara ha indicato i pesi e i relativi punteggi, con la doppia riparametrazione verrebbero solo mantenute inalterate le proporzioni indicate in gara
  • dall’altra parte l’assenza di qualsivoglia automatismo nell’applicazione della doppia riparametrazione poiché questa determinerebbe un’indebita attribuzione dei punteggi.

Con riferimento al primo orientamento si segnala la pronuncia del Consiglio di Stato, Sez. III del 16 marzo 2016 n. 1048 ad avviso della quale la seconda riparametrazione è necessaria per osservare correttamente la proporzione voluta dalla stessa lex di gara tra i singoli criteri di valutazione e i pesi che rispettivamente essi rivestono nell’individuazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa (sul punto anche Consiglio di Stato, Sez. VI del 14 novembre 2012 n. 5754). Si avrebbe, altrimenti, un’indubbia alterazione nel rapporto tra i punteggi dettati per il profilo tecnico e per quello economico, in violazione della stessa lettera di invito: il prezzo finirebbe per pesare di fatto, rispetto alla qualità, di più di quanto stabilito dalla lex specialis di gara, in violazione di quest’ultima (oltre che dei principi dettati dall’art. 120 del DPR n. 207/2010).

Per quanto riguarda il secondo orientamento (contrario all’automatismo della doppia riparametrazione) si segnala la recentissima pronuncia del Consiglio di Stato, Sez. V del 12 giugno 2017 n. 2811 secondo cui «per le gare da aggiudicare con il criterio dell’offerta più vantaggiosa nessuna norma di carattere generale impone alle stazioni appaltanti di attribuire alla migliore offerta tecnica in gara il punteggio massimo previsto dalla lex specialis, mediante il criterio della c.d. doppia riparametrazione (in precedenza nello stesso senso: Cons. Stato, V, 13 gennaio 2014, n. 85, 25 febbraio 2014, n. 899). Pertanto, in assenza di una diversa regola prevista nella normativa di gara … la commissione giudicatrice non aveva alcun obbligo di riparametrare al massimo teorico i punteggi previsti per le offerte tecniche e quelle economiche, stante l’assenza di nessuna norma cogente in grado di eterointegrare il bando e il disciplinare di gara ed alterare così la volontà espressa attraverso questi documenti dalla stazione appaltante (cfr. anche: Cons. Stato, IV, 20 febbraio 2014, n. 802, che ha escluso che tale modalità di apprezzamento delle offerte possa essere introdotta dalla commissione giudicatrice in assenza di una previsione di lex specialis)…. la discrezionalità che pacificamente compete alla stazione appaltante nella scelta, alla luce delle esigenze del caso concreto, dei criteri da valorizzare ai fini della comparazione delle offerte, come pure nella determinazione della misura della loro valorizzazione, non può non rivestire un ruolo decisivo anche sul punto della c.d. riparametrazione. Si è in particolare rilevato che quest’ultima operazione ha la funzione di preservare l’equilibro fra i diversi elementi stabiliti nel caso concreto per la valutazione dell’offerta – e perciò di assicurare la completa attuazione della volontà espressa al riguardo dalla stazione appaltante – cosicché essa non può che dipendere dalla stessa volontà dell’amministrazione destinata ad esprimersi nella predisposizione della normativa di gara (in questo senso, in particolare: Cons. Stato, V, 27 gennaio 2016, n. 266, citata)».

E ancora, tra le tante si evidenzia la pronuncia del Consiglio di Stato, Sez. V del 17 marzo 2015 n. 1371 che ha affermato che la doppia riparametrazione (cioè la riparametrazione effettuata sia sui punteggi dei singoli sub-criteri tecnici, sia sul punteggio tecnico totale) non è un obbligo ex lege e si applica solo sul punteggio totale: «nelle gare pubbliche l’attribuzione dei punteggi postula un procedimento complesso che consta di due fasi. Nella prima fase, la commissione deve calcolare i coefficienti da attribuire ai concorrenti in ordine ai vari elementi, sulla base dei metodi prescelti per tempo, offerta economica, qualità, etc. Nella seconda fase, invece, la commissione deve concretamente assegnare i punteggi trasformando i coefficienti in punti sulla base della formula adottata (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 18 ottobre2011, n. 5583).….È quest’ultima la sola riparametrazione prevista dalla legge per l’attribuzione dei punteggi. Una riparametrazione, per così dire, praeter legem è stata ritenuta ammissibile da questo Consiglio (peraltro in un caso che risulta isolato) nella sola ipotesi in cui la lex specialis preveda due (o più) criteri autonomi per la valutazione dell’offerta tecnica, ove occorre rispettare due diverse proporzioni: la prima, “interna” alla valutazione dell’elemento qualitativo, consiste nel diverso pesoponderale che la stazione appaltante ha attribuito a ciascuna sub componente al fine di valutare l’offerta tecnicamente migliore, la seconda, “esterna” alla valutazione della componente tecnica, consiste nel diverso peso ponderale che la stazione appaltante ha assegnato rispettivamente all’elemento qualità tecnica e all’elemento prezzo al fine di individuare quella che nel complesso risulta l’offerta economicamente più vantaggiosa (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 14 novembre2012, n. 5754)».

In termini generali in ambito giurisprudenziale è stato in particolare evidenziato come l’operatività di simili meccanismi (in forma singola o doppia) debba essere espressamente prevista dagli atti della gara. La giurisprudenza ha infatti in più occasioni precisato (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 21 gennaio 2015 n. 205; TAR Campania Salerno, Sez. I del 5 giugno 2015 n. 1272; TAR Lombardia, Milano, Sez. IV dell’8 luglio 2016, n. 1384) che spetta alla lex specialis prevedere la possibilità per la stazione appaltante di ricorrere alla riparametrazione indicando ilimiti della sua utilizzazione, stabilendo fino a che punto si imponga la tutela dell’equilibrio astratto corrispondente ai massimali di punteggio da essa stessa rispettivamente contemplati, tenendo conto del notevole impatto che un’operazione di riparametrazione è in grado di esercitare sulle sorti di ogni procedura e dell’influenza che le previsioni in materia sono in grado di esercitare sulle condotte delle imprese “all’atto della decisione delle loro strategie di gara, che potranno essere ragionevolmente diverse a seconda che si sappia che il massimo punteggio sul versante qualitativo sarà riservato alla sola offerta davvero eccellente o, invece, potrà essere ottenuto dall’offerta qualitativamente migliore anche quando intrinsecamente modesta”.

A riguardo si evidenzia la recente pronuncia del TAR Toscana, Sez. I del 16 maggio 2017 n. 689 secondo cui «la scelta di procedere o meno alla riparametrazione dei punteggi si inserisce nel più ampio ambito della individuazione, da parte della stazione appaltante, degli elementi di valutazione e comparazione delle offerte nelle gare da aggiudicarsi secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. La riparametrazione, in particolare, ha la funzione di garantire l’equilibrio tra elementi qualitativi e quantitativi di giudizio, in modo da assicurare la completa attuazione della volontà manifestata al riguardo dalla stazione appaltante: applicando la riparametrazione a una delle componenti dell’offerta, o a entrambe, il peso ne viene valorizzato, nel senso che il concorrente titolare dell’offerta anche di poco migliore rispetto alle altre si vede assegnato il punteggio massimo astrattamente previsto, come se si trattasse di un’offerta tecnicamente eccellente, ovvero considerevolmente conveniente sul piano economico (cfr. Cons. Stato, sez. V, 27 agosto 2014, n. 4359). Se questo è il ruolo della riparametrazione, non è discutibile che appartenga alla discrezionalità della stazione appaltante stabilire quale debba essere il punto di equilibrio tra la componente tecnica e quella economica dell’offerta e fino a che punto si imponga (o, di contro, non si imponga) la tutela dell’equilibrio astratto corrispondente ai massimali di punteggio da essa stessa contemplati, non essendovi peraltro alcuna norma di carattere generale, nel sistema degli appalti pubblici, che imponga alla stazione appaltante di attribuire alla migliore offerta il punteggio massimo previsto in relazione ai diversi criteri valutativi (solo per le più recenti, cfr. Cons. Stato, sez. III, 27 settembre 2016, n. 3970; id., 25 febbraio 2016, n. 749; id., sez. V, 27 gennaio 2016, n. 266)».

Sul punto, giova richiamare anche la recentissima pronuncia del TAR Campania, Sez. I del 24 luglio 2017 n.3933 il quale, aderendo al suddetto orientamento, chiarisce che «l’opzione che il Collegio esprime in favore di tale soluzione è giustificata innanzitutto dal rilievo per cui in tal modo non viene posta alcuna preclusione alla stazione appaltante di poter fare comunque ricorso a tale criterio di riequilibrio del peso rispettivo delle due componenti di offerta, con l’ulteriore precisazione che l’averlo prescritto a monte nella lex specialis assicura a tutti i concorrenti trasparenza e chiarezza circa le modalità di valutazione delle offerte e dei criteri di assegnazione dei relativi punteggi, anche al fine di poterle calibrare nel modo più competitivo; dubbi che invece persisterebbero in caso di silenzio del bando e in presenza di una normativa non inequivoca sul punto».

L’operatività dei meccanismi della riparametrazione in forma singola o doppia deve essere espressamente prevista dagli atti della gara.

3. L’ANAC sulla riparametrazione

Più volte l’Autorità di regolazione (AVCP, oggi ANAC) si è pronunciata sull’opportunità di effettuare la riparametrazione dei coefficienti di valutazione delle offerte, volta a garantire un rapporto invariabile tra il fattore prezzo ed il fattore qualità in modo che l’offerta migliore ottenga il massimo punteggio, con conseguente rimodulazione delle altre offerte, indipendentemente dal metodo di calcolo scelto per determinare l’offerta economicamente più vantaggiosa (cfr. Determinazioni n. 4 del 2009, n. 7 del 2011 e n. 4 del 2012 in cui l’Autorità afferma che la riparametrazione èindispensabile nel caso in cui sia prevista la soglia di sbarramento, ma ciò non esclude che, in ogni casoin cui lo preveda il bando, la riparametrazione sia da applicare).

Da ultimo l’ANAC con le Linee guida n. 2 (Delibera n. 1005 del 21 settembre 2016)[1] di attuazione del d.lgs. n. 50/2016 recanti «Offerta economicamente più vantaggiosa» (come annunciato nel medesimo testo, trattasi di linee guida, di natura prevalentemente tecnico-matematica, finalizzate a fornire indicazioni operative per il calcolo dell’OEPV, soprattutto per quanto concerne la scelta del criterio di attribuzione dei punteggi per i diversi elementi qualitativi e quantitativi che compongono l’offerta e la successiva aggregazione dei punteggi) ha rilevato che «La riparametrazione risponde ad una scelta discrezionale della stazione appaltante che deve essere espressamente prevista nei documenti di gara ed è finalizzata a preservare l’equilibrio tra le diverse componenti dell’offerta, in modo che in relazione a tutte le componenti, l’offerta migliore ottenga il massimo punteggio, con conseguente rimodulazione delle altre offerte. Il rischio della riparametrazione è di dare un peso eccessivo a elementi carenti delle offerte dei concorrenti».

Dunque l’ANAC, riportando le conclusioni raggiunte dalla giurisprudenza nel vigore del d.lgs. n. 163/2006, ha confermato non solo l’ammissibilità e la logica dei meccanismi volti alla “normalizzazione” dei punteggi per preservare l’equilibrio tra le diverse componenti dell’offerta, ma ha ribadito che la riparametrazione rientra fra le attività discrezionali dell’amministrazione purché la stessa sia stata espressamente prevista nella lex specialis di gara.

Ad avviso dell’ANAC, la determinazione dei “punteggi” (o sub punteggi) di ponderazione delle offerte è sì rimessa alla discrezionalità della stazione appaltante, ma quest’ultima deve tenere conto, però, delle specificità dell’appalto e, dunque, dell’importanza relativa alla componente economica e a quella tecnica: in altri termini, il punteggio massimo attribuibile a ciascuna componente e a ciascun criterio o subcriterio deve risultare proporzionato alla rilevanza che ognuno di essi riveste rispetto agli altri nonché ai bisogni della stazione appaltante.

Nelle predette Linee guida l’ANAC osserva che la somma dei punteggi attribuiti dalla stazione appaltante deve essere pari a 100 (quale criterio intuitivo per i partecipanti allaprocedura di aggiudicazione) ripartito tra il punteggio assegnato alla componente economica e il punteggio assegnato alla componente tecnica.

Tuttavia può verificarsi che «Quando i punteggi relativi a un determinato criterio sono attribuiti sulla base di sub criteri può accadere che nessun concorrente raggiunga il punteggio massimo previsto; ciò rischia di alterare la proporzione stabilita dallastazione appaltante tra i diversi elementi di ponderazione, specie quando la valutazione è basata sul metodo aggregativo compensatore». In tal caso la stazione appaltante procede, seprevisto nel bando di gara, alla riparametrazione dei punteggi per riallinearli ai punteggi previsti per l’elemento di partenza. Come si legge nelle richiamate Linee guida «L’operazione di riparametrazione può avvenire sia in relazione ai criteri qualitativi sia in relazione ai criteri quantitativi (laddove non siano previste modalità che consentono di attribuire alla migliore offerta il punteggio massimo) con riferimento ai punteggi relativi ai singoli criteri o, laddove siano previsti, in relazione ai singoli sub-criteri».

L’ANAC chiarisce inoltre che la stazione appaltante può procedere, altresì, a una seconda riparametrazione dei punteggi ottenuti per la partetecnica o quella economica, complessivamente considerate ma anche in questo caso per procedere alla riparametrazione occorre che la stessa sia prevista nel bando di gara e che siano chiaramente individuati gli elementi che concorrono a formare la componente tecnica e la componente economica.

L’ANAC con le Linee guida n. 2 di attuazione del d.lgs. n. 50/2016 ha fornito alle stazioni appaltati indicazioni operative per il calcolo dell’OEPV, la scelta del criterio di attribuzione dei punteggi e la relativa riparametrazione


[1] Linee guida adottate dall’ANAC ai sensi dell’art. 213, comma 2 del D.Lgs. n. 50/2016 («L’ANAC, attraverso linee guida, bandi-tipo, capitolati-tipo, contratti-tipo ed altri strumenti di regolamentazione flessibile, comunque denominati, garantisce la promozione dell’efficienza, della qualità dell’attività delle stazioni appaltanti, cui fornisce supporto anche facilitando lo scambio di informazioni e la omogeneità dei procedimenti amministrativi e favorisce lo sviluppo delle migliori pratiche..».

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Questo articolo è stato scritto da...

Avv. Paola Cartolano
Esperta in materia di appalti pubblici
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