Il nuovo  F.V.O.E. 2.0:la verifica dei requisiti tra luci ed ombre

Premessa

Il nuovo F.V.O.E. 2.0 è un sistema digitale sviluppato dall’ANAC per supportare le stazioni appaltanti nella gestione delle procedure di affidamento dei contratti pubblici, consentendo la verifica centralizzata, e automatizzata dei requisiti degli operatori economici.

Il suddetto strumento consente alle stazioni appaltanti di accertare che non sussistano motivi di esclusione e di controllare che gli operatori economici possiedano i requisiti richiesti, utilizzando un fascicolo virtuale.

Il fascicolo raccoglie informazioni e documenti forniti dalle banche dati detentrici e dall’operatore stesso e li mette a disposizione delle Stazioni appaltanti, assicurando un controllo trasparente e centralizzato, nonchè più rapido.

L’accesso al F.V.O.E. è consentito al Responsabile Unico del Progetto (RUP) attraverso l’utilizzo della propria identità digitale.

Sono molteplici le utilità conseguibili dalle Stazioni appaltanti mediante l’utilizzo del F.V.O.E.2.0, anche se poi, come diremo, vi possono essere problematiche di funzionamento, nonchè tipologie di controlli che, al momento, non possono ancora essere effettuati attraverso di esso.

In particolare, la Stazione appaltante mediante il F.V.O.E 2.0. può:

a) effettuare l’accertamento dell’assenza di cause di esclusione e la conferma del possesso dei requisiti di selezione previsti dagli articoli 94, 95, 98, 100 e 103 del Codice, da parte degli operatori economici che partecipano alle procedure di affidamento dei contratti pubblici, nonché degli eventuali soggetti ausiliari e dei subappaltatori coinvolti;

b) effettuare, durante la fase di esecuzione del contratto, il controllo sulla permanenza, da parte degli operatori economici affidatari, dei requisiti sopra specificati.

In sostanza:

a) le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono, tramite i servizi di interoperabilità con gli Enti Certificanti, acquisire le informazioni certificate necessarie per dimostrare il possesso dei requisiti di natura generale, tecnico-organizzativa ed economico-finanziaria ai fini dell’affidamento dei contratti pubblici;

b) gli operatori economici, attraverso specifiche funzioni, devono inserire all’interno del F.V.O.E. i dati e le certificazioni che attestano il possesso dei requisiti speciali, la cui produzione è a loro carico;

c) è consentito il riutilizzo dei documenti già presenti nel F.V.O.E. per partecipare a più procedure di affidamento, entro i limiti del periodo di validità dei medesimi; la durata convenzionale di validità delle certificazioni relative ai requisiti di carattere generale è fissata in 120 giorni, salvo diverse disposizioni;

d) le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono riutilizzare gli esiti delle verifiche già svolte sulle singole certificazioni impiegate in precedenti procedure di affidamento, in cui l’operatore economico sia risultato aggiudicatario o subappaltatore autorizzato, sempre nel rispetto del termine di validità temporale sopra specificato.

Come si accennava, nonostante i vantaggi conseguibili attraverso il F.V.O.E., non mancano le problematiche che possono essere legate all’inerzia delle amministrazioni detentrici delle banche dati, oppure ad un malfunzionamento del F.V.O.E.

La questione, prima di essere presa in considerazione del legislatore con il Decreto correttivo (d.lgs. n. 209/2024), come vedremo, è stata affrontata dalla giurisprudenza, la quale si è pronunciata con sentenze sicuramente audaci e in contrasto con i pronunciamenti dell’ANAC.

Tra questi va sicuramente annoverata la sentenza del T.A.R. Campania 18 novembre 2024, n. 6332.

I giudici hanno precisato che l’inerzia da parte dei soggetti titolari delle banche dati, incaricati di fornire riscontro alle stazioni appaltanti durante la fase di verifica dei requisiti dell’aggiudicatario, legittima l’aggiudicazione dell’appalto anche in mancanza dei suddetti controlli.

Tale interpretazione trova fondamento nel principio del risultato, sancito dal codice dei contratti, che mira a garantire la celere conclusione del procedimento e, di conseguenza, l’assegnazione tempestiva dell’appalto.

I principi sanciti nella sopra citata sentenza sono certamente rilevanti, se si tiene conto che nel nuovo codice vige la regola in base alla quale il controllo dei requisiti del concorrente al quale affidare l’appalto deve precedere il provvedimento di aggiudicazione.

Infatti, l’art. 17, co. 5 del codice così dispone:

“L’organo preposto alla valutazione delle offerte predispone la proposta di aggiudicazione alla migliore offerta non anomala. L’organo competente a disporre l’aggiudicazione esamina la proposta, e, se la ritiene legittima e conforme all’interesse pubblico, dopo aver verificato il possesso dei requisiti in capo all’offerente, dispone l’aggiudicazione, che è immediatamente efficace.”

Come è evidente, la norma contenuta nel codice non affronta la questione pratica riguardante la lentezza dei controlli da parte degli enti detentori delle banche dati e degli effetti che possono derivare da ritardi o totale inerzia da parte degli stessi.

In particolare ci si è chiesti se, in caso di mancato riscontro, si possa parlare della formazione di un silenzio assenso.

Relativamente alla questione riguardante la verifica dei requisiti dell’operatore economico e l’eventuale applicazione del silenzio assenso trascorsi 30 giorni dalla richiesta, l’ANAC si è pronunciata attraverso due pareri distinti: n. 57/2023 e n. 57 bis/2023. Inoltre, come sarà illustrato di seguito, è possibile rinvenire un parere analogo anche da parte del MIT.

L’Autorità ha assunto una posizione netta in merito.

Secondo quanto affermato dall’ANAC, infatti, non sussistono le condizioni per applicare l’articolo 17-bis della Legge 241/1990, che disciplina il silenzio assenso tra pubbliche amministrazioni o tra amministrazioni pubbliche e soggetti gestori di beni o servizi pubblici. Tale disposizione è stata successivamente modificata dalla Legge n. 124/2015 (cosiddetta Legge Madia).

Di conseguenza, qualora trascorra inutilmente il termine generale di 30 giorni, la procedura non può proseguire: essa rimane sospesa e non è possibile procedere all’aggiudicazione fino a quando non venga acquisita la documentazione richiesta, la quale può comunque essere nuovamente sollecitata. A conferma di ciò, si richiama anche il parere del MIT n. 188/2018.

È proprio in questa situazione di stallo procedimentale che si è innestato il pronunciamento del T.A.R. Campania.

Infatti, secondo il parere espresso dal Collegio, la scelta della stazione appaltante di procedere comunque con l’aggiudicazione, pur non avendo ancora ottenuto il certificato di regolarità rilasciato dall’Agenzia delle Entrate, non costituiva una violazione dell’art. 17, comma 5, del Codice e doveva pertanto considerarsi legittima.

I giudici hanno sottolineato che tale decisione era stata motivata in modo articolato e fondato, e che la stazione appaltante aveva adottato misure di tutela inserendo nel contratto una clausola risolutiva espressa, ai sensi dell’articolo 1456 del Codice civile.

Tale clausola prevedeva che, qualora dopo la firma del contratto fossero stati rilasciati dalle Autorità competenti i certificati mancanti con esiti contrari alla prosecuzione del rapporto contrattuale, il contratto stesso sarebbe stato risolto.

Il Collegio ha inoltre rilevato che la decisione della Stazione appaltante era coerente con il “principio del risultato”, che orienta l’azione delle stazioni appaltanti anche in base al criterio della tempestività nell’affidamento e nell’esecuzione del contratto. Questo principio impone di superare eventuali situazioni di stallo o inattività, come quelle che si erano verificate nel caso in esame.

Successivamente, assunta consapevolezza delle descritte problematiche, il legislatore si è deciso ad introdurre una importante modifica nel testo dell’art. 99 del codice dei contratti, nel quale è stato innestato un comma 3-bis.

La disposizione trova applicazione nelle ipotesi in cui il dato acquisibile tramite il F.V.O.E., per un malfunzionamento dello stesso F.V.O.E. o delle piattaforme/banche dati ad esso interconnesse, non viene messo a disposizione della stazione appaltante/ente concedente entro 30 giorni dalla proposta di aggiudicazione.

In questo caso, la stazione appaltante/ente concedente, previa richiesta di una nuova autodichiarazione attestante il possesso dei requisiti che non è stato possibile verificare, può disporre l’aggiudicazione, ferma restando l’attivazione di quanto previsto nell’ultimo periodo del comma 3-bis nel caso in cui venga accertata la mancanza dei requisiti da parte dell’operatore economico.

Si riporta di seguito il contenuto del nuovo comma 3-bis del decreto correttivo:

“3-bis. In caso di malfunzionamento, anche parziale, del fascicolo virtuale dell’operatore economico o delle piattaforme, banche dati o sistemi di interoperabilità ad esso connessi ai sensi dell’articolo 24, decorsi trenta giorni dalla proposta di aggiudicazione, l’organo competente è autorizzato a disporre comunque l’aggiudicazione, che è immediatamente efficace, previa acquisizione di un’autocertificazione dell’offerente, resa ai sensi del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, che attesti il possesso dei requisiti e l’assenza delle cause di esclusione che, a causa del predetto malfunzionamento, non è stato possibile verificare entro il suddetto termine con le modalità di cui ai commi 1 e 2. Resta fermo l’obbligo di concludere in un congruo termine le verifiche sul possesso dei requisiti. Qualora, a seguito del controllo, sia accertato l’affidamento a un operatore privo dei requisiti, la stazione appaltante, ferma l’applicabilità delle disposizioni vigenti in tema di esclusione, revoca o annullamento dell’aggiudicazione, di inefficacia o risoluzione del contratto e di responsabilità per false dichiarazioni rese dall’offerente, recede dal contratto, fatto salvo il pagamento del valore delle prestazioni eseguite e il rimborso delle spese eventualmente sostenute per l’esecuzione della parte rimanente, nei limiti delle utilità conseguite, e procede alle segnalazioni alle competenti autorità”.

È importante precisare che la modifica non sembra offrire una soluzione anche nel caso di semplice inerzia delle amministrazioni detentrici di banche dati (ma solo in caso di malfunzionamenti), anche se, sul punto, è comunque rilevante esaminare le considerazioni riportate nel comunicato ANAC dell’aprile 2025, di seguito oggetto di approfondimento.

Il problema era, invece, stato risolto in modo esaustivo dal TAR Campania, come precedentemente evidenziato.

Sulla questione era intervenuta anche l’ANAC, con il comunicato 16 aprile 2025 fornendo chiarimenti in merito alle modalità operative da porre in essere in conformità al comma 3 bis dell’art. 99, del Codice.

L’Autorità ha raccomandato alle stazioni appaltanti e agli enti concedenti di tenere conto del fatto che eventuali disservizi del F.V.O.E., quando riguardano informazioni che possono essere recuperate in modalità asincrona entro il periodo tecnico previsto per quella specifica categoria di dati, potrebbero essere di natura solo temporanea.

In tali circostanze, invece di attendere il termine completo dei trenta giorni, le amministrazioni hanno la possibilità di accelerare la conclusione della procedura, ripetendo la consultazione del sistema per ottenere il dato mancante entro i tempi stabiliti.

Pertanto, le amministrazioni interessate sono invitate a inoltrare nuovamente la richiesta al sistema prima che decorra il limite dei trenta giorni fissato dalla normativa.

Per aumentare la trasparenza e garantire maggiore sicurezza agli operatori, l’ANAC pubblica sul proprio sito le segnalazioni relative a eventuali malfunzionamenti dei propri sistemi, qualora questi abbiano una durata o un impatto temporale significativo.

L’ANAC, nel medesimo comunicato del 16 aprile 2025, ha chiarito che occorre distinguere dalle ipotesi di malfunzionamento previste dal comma 3-bis tutte quelle situazioni in cui non è possibile reperire le certificazioni richieste tramite il F.V.O.E., poiché l’Ente certificatore non le emette, non le raccoglie in un’unica banca dati oppure non ne consente la consultazione attraverso sistemi centralizzati.

Tali circostanze, che rappresentano un numero limitato di casi e che sono elencate in un apposito allegato al comunicato (riportato nelle righe a seguire), non rientrano nel campo di applicazione dell’articolo 99.

Questo perché non è possibile instaurare connessioni interoperabili con banche dati che non esistono o che non vengono rese accessibili dall’Ente certificatore.

In queste ipotesi, le certificazioni devono essere ottenute seguendo le modalità tradizionali, ossia quelle utilizzate prima dell’introduzione del processo di digitalizzazione.

Di conseguenza, quando tali documenti risultano necessari per la verifica dei requisiti generali o speciali, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti sono tenuti a rivolgersi con tempestività agli Enti certificatori competenti per ottenerli.

L’ANAC, inoltre, ha precisato che, nei suddetti casi, applicando per analogia quanto previsto dal comma 3-bis, qualora trascorrano inutilmente trenta giorni dalla richiesta senza che la certificazione venga rilasciata, la stazione appaltante o l’ente concedente può comunque procedere all’aggiudicazione, previa acquisizione di un’autodichiarazione dell’operatore economico, restando fermo l’obbligo di completare le verifiche dei requisiti entro tempi adeguati.

Infine, l’Autorità si impegna ad aggiornare progressivamente l’elenco delle certificazioni escluse, man mano che diventerà possibile attivare collegamenti interoperabili con le banche dati attualmente non ancora disponibili.

In allegato è fornita una tabella riepilogativa che indica gli accertamenti da effettuare tramite FVOE e quelli che, in attesa del completamento del sistema, devono per ora essere ancora eseguiti con le modalità tradizionali.

Stato disponibilità	Documento/Provvedimento	Ente Certificante	Sincrono/Asincrono	Tempi di rilascio
ASPETTI TECNICI DA DEFINIRE	CONTRATTI DI AFFITTO REGISTRATI	Agenzia delle Entrate
ASPETTI TECNICI DA DEFINIRE	ISCRIZIONE RUNTS	Ministero del Lavoro
ASPETTI TECNICI DA DEFINIRE	RAPPORTO SULLA SITUAZIONE DEL PERSONALE	Ministero del Lavoro
IN TEST	CERTIFICATO ISO	Accredia – BD IAF	Sincrono	Immediato
DISPONIBILE	DATI REDDITUALI PERSONE FISICHE E SOCIETÀ DI PERSONE	Agenzia delle Entrate	Asincrono	24 ore
DISPONIBILE	CARICHI FISCALI DEFINITIVAMENTE ACCERTATI	Agenzia delle Entrate	Asincrono	10 giorni lavorativi
DISPONIBILE	CARICHI FISCALI PENDENTI	Agenzia delle Entrate	Asincrono	30 giorni solari
DISPONIBILE	ESTRATTO CASELLARIO DELLE IMPRESE	ANAC	Sincrono	Immediato
DISPONIBILE	VISURA REGISTRO IMPRESE	CCIAA	Sincrono	Immediato
DISPONIBILE	BILANCIO	CCIAA	Sincrono	Immediato
DISPONIBILE	CONSISTENZA MEDIA PERSONALE	INPS	Sincrono	Immediato
DISPONIBILE	CEL MAE	Ministero degli Affari Esteri	Sincrono	Immediato

DISPONIBILE	PROSPETTO INFORMATIVO DISABILI	Ministero del Lavoro / servizio territoriale	Sincrono	Immediato
DISPONIBILE	WHITE LIST ANTIMAFIA	Ministero dell’Interno	Sincrono	Immediato
DISPONIBILE	COMUNICAZIONE ANTIMAFIA	Ministero dell’Interno	Asincrono	5 giorni
DISPONIBILE	CERTIFICATO INTEGRALE DEL CASELLARIO GIUDIZIARIO	Ministero della Giustizia	Asincrono	2 ore
DISPONIBILE	ANAGRAFE DELLE SANZIONI AMMINISTRATIVE DIPENDENTI DA REATO	Ministero della Giustizia – Anagrafe sanzioni dipendenti da reato	Asincrono	2 ore
DISPONIBILE	RAPPORTO DI GENERE	OPERATORE ECONOMICO/Ministero del Lavoro	Sincrono	Immediato
IN PRETEST – *CRITICITA*	INFORMAZIONE ANTIMAFIA	Ministero dell’Interno	_	_
IN TEST – *CRITICITA*	DURC	INPS, INAIL, Casse Edili, Cassa Geometri, INARCASSA	_	_
IN TEST – *CRITICITA*	SANZIONI INL	Ispettorato Nazionale del Lavoro	_	_
INTERLOCUZIONE DA AVVIARE	SANZIONI SETTORE	Autorità di settore	_	_
INTERLOCUZIONE DA AVVIARE	ISCRIZIONE ALBO IMPRESE ARTIGIANE	CCIAA
INTERLOCUZIONE DA AVVIARE	PATENTINI	INPS	_	_
INTERLOCUZIONE DA AVVIARE	DIPLOMA RILASCIATO DA SCUOLE DI ALTA FORMAZIONE E DI STUDIO DI CUI AL D.LGS.	Ministero dell’Università e della Ricerca/Ministero della Cultura	_	_

	368/1998 E IL CODICE DEI BENI CULTURALI
INTERLOCUZIONE DA AVVIARE	QUALIFICA DI RESTAURATORE EX ART. 182 CODICE DEI BENI CULTURALI	Ministero dell’Università e della Ricerca/Ministero della Cultura	_	_
INTERLOCUZIONE DA AVVIARE	TITOLO DI STUDIO PREVISTO DAL DECRETO MINISTERIALE 20 MARZO 2009, N. 60.	Ministero dell’Università e della Ricerca/Ministero della Cultura	_	_
INTERLOCUZIONE DA AVVIARE	LAUREA MAGISTRALE IN CONSERVAZIONE DEI BENI CULTURALI.	Ministero dell’Università e della Ricerca	_	_
INTERLOCUZIONE DA AVVIARE	ISCRIZIONE ALBO PROFESSIONALE	Ordini Professionali	_	_
INTERLOCUZIONE DA AVVIARE	SANZIONI SICUREZZA SUL LAVORO altri soggetti	VVFF CC ASL	_	_
NO BANCHE DATI	CEL PRIVATI Titoli autorizzativi esecuzione lavori privati/Progetti depositati	Amministrazioni Regionali e Comunali	_	_
NO BANCHE DATI	PROCEDURE CONCORSUALI IN CORSO	Cancellerie tribunali fallimentari/CCIAA	_	_
NO BANCHE DATI	PROVVEDIMENTO DEL TRIBUNALE O DEL GIUDICE DELEGATO	CCIAA	_	_
NO BANCHE DATI	FATTURE	Committenti pubblici o privati	_	_
NO BANCHE DATI	TITOLO DI STUDIO	Istituti di istruzione/ Università/ Provveditorati regionali	_	_

NO BANCHE DATI	ISCRIZIONE ALBO COOPERATIVE EDILIZIE LEGGE 59/1992	Ministero delle imprese e del made in Italy	_	_
NO BANCHE DATI	ISCRIZIONE ALBO/REGISTRO COOPERATIVE SOCIALI L. 381/91	Ministero delle imprese e del made in Italy	_	_
NO BANCHE DATI	ISCRIZIONE ALBO/REGISTRO SOCIETÀ COOPERATIVE	Ministero delle imprese e del made in Italy	_	_
NO BANCHE DATI	ISCRIZIONE DEL REGISTRO DELLE SOCIETÀ FIDUCIARIE	Ministero delle imprese e del made in Italy	_	_
NO BANCHE DATI	CERTIFICATO DEI CARICHI PENDENTI	Procura della Repubblica presso il Tribunale	_	_
NO BANCHE DATI	RINVIO A GIUDIZIO	Procura della Repubblica	_	_
NO BANCHE DATI	PATENTINO ABILITATIVO	Scuole ed Enti di formazione abilitati	_	_
NO BANCHE DATI	CERTIFICAZIONE DI SOCIETÀ DI REVISIONE O ALTRI SOGGETTI PREPOSTI SUI PARAMETRI RICHIESTI DALLA S.A.	Società di revisione o altri enti preposti	_	_

Come si è evidenziato, la disciplina introdotta dal decreto correttivo aiuta le Stazioni appaltanti, ma non risolve tutti i problemi che possono sorgere in fase di accertamento dei requisiti degli operatori economici ai quali affidare gli appalti.

La nuova disciplina presente anche alcune problematiche applicative.

Risulta sicuramente un evidente appesantimento procedimentale, non conforme al principio di semplificazione, richiedere una ulteriore autocertificazione all’operatore economico se si considera che il medesimo l’aveva già rilasciata in fase di partecipazione alla procedura.

In secondo luogo, la disposizione di cui al comma 3-bis prevede che il termine di 30 giorni, prima di procedere alla stipula del contratto, decorra dalla proposta di aggiudicazione.

Questo potrebbe portare all’aberrante risultato di autorizzare la Stazione appaltante a predisporre una proposta di aggiudicazione ed attendere 29 giorni prima di attivare i controlli; in questo caso potrebbe poi, dopo un solo giorno, procedere con l’aggiudicazione dell’appalto.

Ecco che la modalità più corretta, come sembra suggerire l’ANAC, sarebbe quella di predisporre la proposta, ma anche di inviare la richiesta di controllo ai soggetti competenti al rilascio delle attestazioni (ripetendola anche nel corso dei 30 giorni successivi).

La norma parla di proposta di aggiudicazione, ma in alcune procedure d’appalto, come gli affidamenti diretti, è assente tale tipologia di documento; forse in questi casi, proprio per poter fruire della disposizione in esame, sarebbe opportuno predisporre un atto similare.

Va infine annotato che dalla nuova norma si ricava che fino a quando i controlli non si sono conclusi non sono ammessi pagamenti a favore dell’operatore economico. Solo qualora i controlli, una volta espletati, dovessero evidenziare una irregolarità, allora si dovrà procedere al pagamento del valore delle prestazioni eseguite e al rimborso delle spese eventualmente sostenute per l’esecuzione della parte contrattuale rimanente, nei limiti delle utilità conseguite, procedendo al contempo alle segnalazioni previste e alle prescritte azioni sul contratto sottoscritto.