Verifica delle anomalie e discrezionalità della stazione appaltante: le novità apportate dal c.d. decreto correttivo e la giurisprudenza più recente

Introduzione

Nel contesto dei contratti pubblici, la verifica dell’anomalia dell’offerta rappresenta una fase delicata e cruciale, volta a garantire l’affidabilità dell’operatore economico selezionato e la sostenibilità dell’offerta nel tempo. L’obiettivo del legislatore è chiaro: evitare l’aggiudicazione a soggetti che, pur proponendo condizioni apparentemente vantaggiose, non siano poi in grado di rispettare gli obblighi contrattuali, esponendo la stazione appaltante al rischio di inadempimenti, ritardi o contenziosi.

Tuttavia, la procedura di verifica dell’anomalia non si traduce in un giudizio automatico o meramente aritmetico. Al contrario, essa implica un apprezzamento tecnico-discrezionale da parte della stazione appaltante, che deve valutare nel merito la congruità, la serietà e la sostenibilità dell’offerta, anche alla luce delle giustificazioni presentate dall’operatore economico.

Proprio tale margine di discrezionalità – che la giurisprudenza ha definito “tecnica” – pone una serie di questioni interpretative e applicative, specie in relazione ai limiti entro cui essa può legittimamente esercitarsi. In altre parole, fino a che punto può spingersi la stazione appaltante nel ritenere un’offerta congrua o, al contrario, nel giudicarla anomala? E quale spazio resta al sindacato del giudice amministrativo su tale valutazione?

L’articolo si propone di analizzare il tema della verifica dell’anomalia dell’offerta alla luce del nuovo Codice dei Contratti Pubblici (D.lgs. 36/2023), evidenziando il delicato equilibrio tra la discrezionalità riconosciuta alla stazione appaltante e le garanzie di imparzialità, trasparenza e parità di trattamento richieste dalla normativa e dalla giurisprudenza.

1. Riferimenti alla normativa europea

Il Decreto Legislativo 31 marzo 2023, n. 36, recante il nuovo Codice dei Contratti Pubblici, rappresenta l’attuazione delle principali direttive europee in materia di appalti, ossia le direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE, rispettivamente in tema di concessioni, appalti ordinari e settori speciali. Tali fonti sovranazionali impongono principi fondamentali – tra cui trasparenza, parità di trattamento, libera concorrenza e proporzionalità – che orientano in modo pervasivo la disciplina interna, anche con riferimento alla verifica delle offerte anormalmente basse.

In tale contesto, l’articolo 110 del Codice, nella versione aggiornata dal decreto correttivo (d.lgs. n. 209/2024), si pone come strumento di raccordo tra l’ordinamento nazionale e gli obblighi comunitari, recependo integralmente le previsioni dell’articolo 69 della direttiva 2014/24/UE. In particolare, il comma 6 dell’art. 110 riproduce fedelmente il paragrafo 4 della suddetta direttiva, stabilendo che, qualora l’anomalia dell’offerta sia riconducibile a benefici derivanti da aiuti di Stato, la stazione appaltante non possa procedere all’esclusione dell’operatore economico se non dopo aver instaurato un contraddittorio formale, nel quale l’offerente abbia la possibilità di dimostrare, entro un termine congruo, la compatibilità dell’aiuto ricevuto con il mercato interno, ai sensi dell’art. 107 TFUE. Solo qualora, all’esito della valutazione delle giustificazioni, permanga un dubbio circa la legittimità dell’aiuto, l’amministrazione è tenuta a informare la Commissione europea, unica autorità competente a pronunciarsi in materia.

Tale previsione, oltre a rafforzare il principio del contraddittorio, impone un approccio sostanzialmente garantista, volto a evitare esclusioni automatiche o non sufficientemente motivate, in contrasto con i principi di proporzionalità e tutela della concorrenza. La giurisprudenza amministrativa ha più volte ribadito l’illegittimità di provvedimenti espulsivi adottati in assenza di un adeguato confronto procedimentale, evidenziando come l’esclusione non ponderata di offerte sospette possa compromettere la libertà di iniziativa economica e la parità di accesso al mercato.

È opportuno evidenziare che il diritto dell’Unione non impone un metodo unico di verifica dell’anomalia, lasciando agli Stati membri un margine di discrezionalità nella definizione delle modalità procedurali, purché siano rispettati i principi generali. Tuttavia, tale discrezionalità non può tradursi in un potere arbitrario: la stazione appaltante è tenuta a motivare puntualmente le ragioni dell’eventuale esclusione.

In definitiva, l’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023, nella sua versione correttiva, si configura come uno strumento di attuazione sostanziale del diritto europeo, volto a garantire un equilibrio tra il potere valutativo dell’amministrazione e le garanzie procedurali riconosciute agli operatori economici. Esso impone un approccio metodico e trasparente, fondato su criteri oggettivi e su un’istruttoria tecnica rigorosa, in grado di assicurare il rispetto dei principi di concorrenza, proporzionalità e parità di trattamento, che costituiscono il fondamento del sistema europeo degli appalti pubblici.

• Quadro normativo di riferimento

La disciplina della verifica delle offerte anormalmente basse ha subito, del resto, nel corso degli ultimi anni, una trasformazione che ha condotto al superamento dell’impianto normativo delineato dal d.lgs. n. 50/2016 e all’adozione di un modello più flessibile e contestualizzato con l’entrata in vigore del d.lgs. n. 36/2023, recante il nuovo Codice dei contratti pubblici.

Nel quadro normativo previgente, l’articolo 97 del d.lgs. n. 50/2016 configurava la verifica dell’anomalia come un procedimento formalizzato, scandito da una sequenza procedurale rigida e da criteri oggettivi, con un margine di discrezionalità amministrativa piuttosto contenuto. In particolare, la norma prevedeva che la verifica di congruità dovesse essere attivata nei confronti delle offerte che avessero conseguito, sia in relazione al punteggio attribuito al prezzo, sia rispetto alla somma dei punteggi ottenuti per gli altri criteri di valutazione, un valore pari o superiore ai quattro quinti del punteggio massimo previsto dal bando. Tale meccanismo era applicabile esclusivamente nel caso in cui il numero delle offerte ammesse fosse pari o superiore a tre, delineando così un sistema di controllo basato su soglie matematiche e presupposti numerici predeterminati.

Con l’adozione del nuovo Codice dei contratti pubblici, il legislatore ha inteso superare tale approccio, introducendo una disciplina maggiormente orientata alla valorizzazione del principio del risultato e alla responsabilizzazione della stazione appaltante. L’articolo 110 del d.lgs. n. 36/2023, infatti, abroga integralmente l’articolo 97 del precedente Codice, eliminando il riferimento alla soglia dei quattro quinti e abbandonando il paradigma della verifica automatica fondata su parametri quantitativi. In sua sostituzione, viene delineato un modello di valutazione più elastico, che attribuisce alla stazione appaltante un potere tecnico-discrezionale significativamente ampliato, da esercitarsi tenendo conto dell’esito della gara, delle condizioni del mercato di riferimento e di ogni altro elemento utile alla valutazione della congruità dell’offerta.

Particolare attenzione è riservata agli affidamenti di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria. In tale ambito, l’articolo 54, comma 1, del d.lgs. 36/2023 stabilisce che, qualora l’aggiudicazione avvenga secondo il criterio del prezzo più basso e non sussista un interesse transfrontaliero certo, le stazioni appaltanti possono, in deroga all’articolo 110, prevedere nei documenti di gara l’esclusione automatica delle offerte ritenute anomale, a condizione che il numero delle offerte ammesse sia pari o superiore a cinque. Tale previsione risponde all’esigenza di tutelare la sostenibilità economica delle offerte, evitando che il ribasso eccessivo sia frutto di una sottovalutazione dei costi di esecuzione o di condotte opportunistiche da parte degli operatori economici, con conseguente compromissione del rapporto qualità-prezzo.

Nel dettaglio, l’articolo 54 prevede l’esclusione automatica delle offerte qualora siano soddisfatte le seguenti condizioni:

1. L’appalto, relativo a lavori o servizi, deve essere aggiudicato secondo il criterio del prezzo più basso;
2. L’offerta deve superare la soglia di anomalia determinata mediante uno dei metodi (A, B o C) indicati nell’Allegato II.2 al Codice;
3. La stazione appaltante specifica nei documenti di gara il metodo di calcolo prescelto oppure prevedere che tale scelta venga effettuata tramite sorteggio in sede di valutazione;
4. Il numero di offerte valide deve essere pari o superiore a cinque.

È opportuno evidenziare che tale meccanismo non trova applicazione negli affidamenti diretti, per i quali resta esclusa la possibilità di ricorrere all’esclusione automatica. Tuttavia, anche al di fuori delle ipotesi sopra delineate, il legislatore riconosce alle stazioni appaltanti la facoltà di procedere alla verifica della congruità di qualsiasi offerta che, sulla base di elementi specifici e oggettivi, appaia anormalmente bassa, rafforzando così il ruolo valutativo dell’amministrazione.

Per quanto concerne le procedure sopra soglia, nonché quelle sotto soglia aggiudicate con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, l’articolo 110 assume una funzione centrale nella nuova architettura normativa. In tali casi, l’anomalia non è più intesa come deviazione automatica da parametri numerici, bensì come una possibile criticità da accertare attraverso un’analisi sostanziale e contestualizzata. La stazione appaltante può avviare la verifica anche in assenza di soglie matematiche, qualora ritenga che l’offerta presenti profili di inattendibilità o di non sostenibilità economica, esercitando un potere valutativo che si fonda su elementi concreti e non meramente formali.

Il contraddittorio con l’operatore economico rimane un passaggio imprescindibile del procedimento, ma la decisione finale si fonda su un giudizio tecnico motivato, che non è soggetto a sindacato giurisdizionale se non nei limiti della manifesta illogicità o del travisamento dei fatti. Tale impostazione riflette la volontà del legislatore di responsabilizzare maggiormente il RUP e di promuovere una selezione qualitativa degli operatori economici, in coerenza con gli obiettivi di efficienza, affidabilità e buon esito dell’esecuzione contrattuale.

Questa evoluzione normativa ha trovato ulteriore conferma nel decreto correttivo, che ha affinato alcuni passaggi procedurali senza alterare l’impianto sostanziale dell’articolo 110, consolidando il ruolo centrale della discrezionalità tecnica e del principio del risultato nella fase di aggiudicazione.

In particolare, l’articolo 38 del decreto correttivo interviene sull’art. 110 del Codice recante la disciplina delle offerte anomale nelle procedure sopra soglia comunitaria, introducendo una modifica rispetto al testo previgente.

Si ricorda che l’articolo 110, nella sua formulazione invariata a seguito del decreto correttivo, non impone un metodo predefinito per la determinazione della cd. soglia di anomalia da parte delle stazioni appaltanti. Tale soglia, il cui superamento rende un’offerta sospetta di anomalia, comporta l’obbligo per l’amministrazione di avviare un procedimento di verifica, richiedendo all’operatore economico di fornire adeguate giustificazioni.

La norma, dunque, rimette ad ogni singola stazione appaltante l’onere di scegliere il criterio di calcolo della soglia di anomalia, che devono essere rese note agli operatori economici a mezzo della loro specifica indicazione nei documenti di gara.

Indipendentemente dal metodo prescelto dalla stazione appaltante, l’eventuale superamento della soglia non può determinare l’automatica esclusione dell’offerta. L’esclusione è ammissibile solo all’esito di un contraddittorio, nel corso del quale l’offerente ha la possibilità di giustificare la propria proposta.

Ai sensi del comma 2 dell’art. 110, infatti, in presenza di un’offerta che appaia anormalmente bassa, la stazione appaltante è tenuta a richiedere per iscritto all’operatore economico le giustificazioni relative ai prezzi o ai costi indicati, concedendo un termine massimo di quindici giorni per la presentazione delle stesse. Le spiegazioni fornite dall’operatore economico possono riguardare una pluralità di aspetti:

• l’economia del processo di fabbricazione dei prodotti, dei servizi prestati o del metodo di costruzione;
• le soluzioni tecniche prescelte o le condizioni eccezionalmente favorevoli di cui dispone l’offerente per fornire i prodotti, per 162 prestare i servizi o per eseguire i lavori;
• l’originalità dei lavori, delle forniture o dei servizi proposti dall’offerente.

In tale contesto, il comma 4 del medesimo articolo, nella sua versione originaria, escludeva la possibilità di fornire giustificazioni in due ambiti specifici: a) in relazione ai trattamenti salariali minimi inderogabili previsti dalla legge o da fonti da essa autorizzate; b) con riferimento agli “oneri” di sicurezza disciplinati dalla normativa vigente.

Il decreto correttivo è intervenuto su quest’ultimo punto, sostituendo il termine “oneri di sicurezza” con “costi della sicurezza”, al fine di garantire coerenza terminologica con quanto previsto dall’art. 41, comma 14, e dall’Allegato I.7, art. 5, comma 1, lett. b), dove si fa correttamente riferimento ai “costi” della sicurezza, non soggetti a ribasso e non giustificabili ai sensi dell’art. 110.

Conclusa la fase di verifica, la stazione appaltante potrà procedere all’esclusione dell’offerta qualora le giustificazioni risultino insufficienti a dimostrare la congruità dei prezzi o dei costi proposti, oppure nel caso in cui l’offerta violi obblighi in materia ambientale, sociale o lavorativa, presenti incongruità nei costi aziendali per la sicurezza, o, infine, proponga un costo del personale inferiore ai minimi retributivi stabiliti.

• Giurisprudenza recente

Le pronunce più recenti del Consiglio di Stato hanno contribuito in modo determinante a delineare con maggiore precisione i confini del potere tecnico-discrezionale riconosciuto alla stazione appaltante nel procedimento di verifica delle offerte sospettate di anomalia.

In particolare, la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. III, 4 luglio 2025, n. 5822 ha ribadito che “il procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze, mirando piuttosto ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile e affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto; pertanto la valutazione di congruità deve essere globale e sintetica, senza concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo (ex multis, Cons. di Stato, sez. V, 2 maggio 2019, n. 2879; sez. III, 29 gennaio 2019, n.726; sez. V, 23 gennaio 2018, n. 430; 30 ottobre 2017, n. 497)”. Pertanto, potremmo dire che tale verifica non si traduce in un’analisi puntuale di ogni singola voce economica, bensì in una valutazione complessiva dell’affidabilità, sostenibilità e realizzabilità dell’offerta. Questo approccio, che privilegia una lettura sintetica e funzionale dell’intera proposta economica, consente all’amministrazione di concentrare l’attenzione sugli aspetti più significativi, evitando un controllo eccessivamente analitico e frammentato.

La stessa sentenza prosegue affermando che “la valutazione della stazione appaltante in seno al procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, avendo pertanto quale finalità quella di accertare l’attendibilità e la serietà della stessa e la possibilità dell’impresa di eseguire correttamente l’appalto alle condizioni proposte, costituisce espressione di un tipico potere tecnico-discrezionale insindacabile in sede giurisdizionale, salvo le ipotesi di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza dell’operato dell’Amministrazione, che renda palese l’inattendibilità complessiva dell’offerta (cfr., ex multis, Cons. di Stato , sez. III, 10 gennaio 2020, n. 249; sez. V, 24 settembre 2019, n. 6419; id. 17 maggio 2018, n. 2953; id. 24 agosto 2018, n. 5047)”.

In linea con tale orientamento, la normativa vigente prevede che la stazione appaltante possa richiedere chiarimenti scritti entro un termine definito, ma non impone l’obbligo di esaminare ogni dettaglio dell’offerta. Tale impostazione è stata ulteriormente avvalorata dalla giurisprudenza (Cons. Stato, Sez. III, n. 6430/2018), che ha riconosciuto la legittimità di una selezione motivata delle voci da approfondire, purché idonee a incidere sulla tenuta complessiva dell’offerta.

Il consolidato indirizzo interpretativo esclude, dunque, che la verifica dell’anomalia debba necessariamente individuare errori specifici o discrepanze puntuali. Al contrario, essa si fonda su un giudizio tecnico unitario, volto a stabilire se l’offerta sia concretamente idonea a garantire l’esecuzione del contratto. Tale valutazione, per sua natura, rientra nell’ambito della discrezionalità tecnica dell’amministrazione, che può essere sindacata in sede giurisdizionale solo in presenza di evidenti irrazionalità o errori macroscopici (Cons. Stato, Sez. III, n. 249/2020; Sez. V, n. 6419/2019).

Un ulteriore elemento di rilievo è rappresentato dalla possibilità, ammessa in sede giustificativa, di ricalibrare le voci di costo, compensando eventuali sottostime o sovrastime, purché il valore complessivo dell’offerta rimanga invariato. La sentenza del Consiglio di Stato, Sez. III, 4 luglio 2025, n. 5822 precisa che “in sede di procedimento di verifica dell’anomalia, è pacificamente ammessa la progressiva riperimetrazione, nella dialettica della fase giustificativa, dei parametri di costo, con compensazione delle precedenti sottostime e sovrastime, sia per porre rimedio a originari errori di calcolo, sia, più in generale, in tutti i casi in cui l’entità dell’offerta economica rimanga immutata” (Cons. di Stato, sez. III, 31 maggio 2022, n. 4406; sez. V, 2 agosto 2021, n. 5644).

Tale possibilità conferma la natura dinamica e dialogica del procedimento di verifica, che non si esaurisce in un controllo statico, ma si sviluppa attraverso un confronto tecnico tra stazione appaltante ed operatore economico, finalizzato a garantire la serietà e la sostenibilità dell’offerta nel rispetto dei principi di trasparenza, proporzionalità e buon andamento.

La sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 23 giugno 2025, n. 5464 ha poi rafforzato l’impostazione olistica del giudizio di anomalia, superando definitivamente il ricorso a soglie rigide come quella dei “quattro quinti dell’utile”. Essa sottolinea come la valutazione debba estendersi anche a elementi non espressamente richiesti dalla documentazione di gara, qualora essi risultino rilevanti ai fini della sostenibilità dell’offerta. In questo quadro, il giudizio si configura come un’analisi di coerenza interna, orientata al conseguimento del risultato e alla tutela dell’interesse pubblico, in linea con i principi introdotti dal nuovo Codice dei contratti pubblici e con le indicazioni dell’ANAC (parere n. 450/2024).

In particolare, la sentenza in esame ha accolto il ricorso, censurando la decisione del giudice di primo grado per aver erroneamente circoscritto la valutazione dell’anomalia dell’offerta ai soli requisiti minimi previsti dalla lex specialis, escludendo l’esame dell’intera proposta tecnica presentata dall’operatore economico. Questa frammentazione non è coerente con quanto previsto dall’art. 110, comma 1, del d.lgs. n. 36/2023, che impone una valutazione complessiva dell’offerta, tenendo conto della sua congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità.

La nuova disciplina, pur avendo abrogato le soglie automatiche previste dall’art. 97 del d.lgs. n. 50/2016, affida alla stazione appaltante il compito di individuare le offerte anomale, basandosi sull’esito della gara, sulle condizioni del mercato e su ogni altro elemento utile, in relazione a quanto indicato nel bando. In tale prospettiva, non è ammissibile escludere dal giudizio complessivo di affidabilità e sostenibilità parti dell’offerta che, pur non essendo formalmente richieste, sono state comunque inserite dall’operatore economico.

In particolare, se l’operatore ha fornito giustificazioni parziali su alcune voci dell’offerta, ma non ha chiarito tutti gli aspetti che ne definiscono il contenuto e la sostenibilità tecnico-economica, il giudizio di anomalia deve necessariamente tener conto dell’intera proposta. Il giudice di primo grado, invece, ha indebitamente sostituito la propria interpretazione a quella della Commissione tecnica, che è l’unico organo legittimato (ex lege) ad esprimere tale valutazione.

Il giudice amministrativo non può entrare nel merito della valutazione tecnica, esercitando un controllo sostitutivo non consentito. Non è sufficiente che che la parte ricorrente non condivida la valutazione operata dalla stazione appaltante: è necessario dimostrarne l’evidente inattendibilità o l’insostenibilità, nei termini di manifesta irragionevolezza o errore macroscopico.

Nel caso specifico, l’offerta e le relative giustificazioni non hanno dimostrato la concreta fattibilità dell’intervento. Le condizioni indicate non trovano riscontro nella realizzazione effettiva dell’opera, risultando incoerenti anche con il piano economico-finanziario presentato.

Tuttavia, sul piano operativo, permane un nodo interpretativo rilevante: fino a che punto può estendersi l’obbligo motivazionale della stazione appaltante senza che la mancata considerazione di alcune voci si traduca in un vizio del procedimento? All’interno del margine di discrezionalità riconosciuto dal legislatore, resta infatti da definire quale sia il livello minimo di analisi e giustificazione richiesto, soprattutto nei casi caratterizzati da elevata complessità tecnica — una soglia che, verosimilmente, sarà tracciata progressivamente dalla giurisprudenza, nel delicato equilibrio tra efficienza amministrativa e salvaguardia della concorrenza.

• Considerazioni conclusive

In conclusione, la giurisprudenza più recente sembra tracciare un percorso interpretativo che valorizza la discrezionalità tecnica della stazione appaltante, purché esercitata entro confini di razionalità, proporzionalità e trasparenza. L’evoluzione normativa e giurisprudenziale, pur abbandonando approcci rigidamente formalistici, non rinuncia a garantire un controllo effettivo sull’attendibilità delle offerte, affidando all’amministrazione un ruolo attivo ma non inquisitorio. In questo contesto, il dibattito dottrinale riflette una tensione feconda tra esigenze di flessibilità valutativa e istanze di certezza procedurale, entrambe fondamentali per assicurare il corretto bilanciamento tra efficienza amministrativa e tutela della concorrenza. Il futuro sviluppo interpretativo, affidato in larga parte all’elaborazione giurisprudenziale, sarà chiamato a definire con maggiore precisione il perimetro dell’obbligo motivazionale, soprattutto nei settori ad alta complessità tecnica, dove il confine tra legittima semplificazione e vizio procedimentale si presenta più sottile e insidioso.