Concessioni pubbliche, il Consiglio di Stato chiarisce il ruolo del PEF: tra obbligo e discrezionalità

Con la sentenza n. 5196 del 13 giugno 2025, la Sezione V del Consiglio di Stato ha offerto importanti chiarimenti sul ruolo del Piano Economico Finanziario (PEF) nell’ambito delle concessioni disciplinate dal nuovo Codice dei Contratti Pubblici (d.lgs. n. 36/2023). Il pronunciamento si inserisce in un dibattito giuridico e amministrativo ancora in fase di assestamento, segnato da incertezze interpretative ed orientamenti giurisprudenziali.

Cos’è il PEF e quando è obbligatorio?

Il PEF è il documento che consente di valutare la sostenibilità economico-finanziaria di una concessione, ovvero la capacità di un progetto di autofinanziarsi nel tempo, remunerando adeguatamente il capitale investito e garantendo l’equilibrio tra costi e ricavi. Secondo quanto previsto dagli articoli 182 e 185 del Codice, le stazioni appaltanti possono allegare al bando un modello di PEF, utile come traccia per gli operatori economici che intendano partecipare alla gara.

La norma, tuttavia, non impone un obbligo generalizzato: il PEF è richiesto solo se previsto espressamente nel bando e deve comunque essere valutato dalla commissione giudicatrice per verificarne l’adeguatezza e la sostenibilità prima dell’attribuzione del punteggio all’offerta economica.

Nel caso di specie l’OMISSIS S.p.A. aveva indetto una procedura telematica aperta per affidare in concessione, per cinque anni, i servizi di somministrazione e vendita di alimenti e bevande, ristorazione e catering presso il Parco del Foro Italico e lo Stadio Olimpico di Roma, con un valore complessivo stimato di circa 55,5 milioni di euro (IVA esclusa). La concessione prevedeva un importo minimo garantito crescente annualmente e una quota percentuale sul fatturato eccedente, oltre a una royalty sul catering per eventi di terzi.

Durante il periodo di ricezione delle offerte, la società Event Planning & Catering S.r.l. (EPC), già concessionaria uscente da oltre dieci anni, aveva impugnato il bando davanti al Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, lamentando condizioni economiche e finanziarie insostenibili. In particolare, EPC contestava la sovrastima dei ricavi e la sottostima dei costi nel Piano Economico Finanziario (PEF), la genericità degli investimenti richiesti e il trasferimento di rischi non controllabili al concessionario.

Il TAR Lazio aveva respinto il ricorso, ritenendo giustificati gli importi della concessione basati sui dati di fatturato e contrattuali della società, nonostante alcune lacune nel PEF, e considerando che altre imprese avevano partecipato alla gara.

EPC aveva presentato appello contro tale decisione, contestando la correttezza del procedimento e della valutazione economica, chiedendo anche verifiche tecniche per dimostrare l’insostenibilità finanziaria della gara.

La sentenza richiama l’orientamento più recente della giurisprudenza amministrativa (TAR Lecce 982/2024, TAR Milano 2132/2024), secondo cui il PEF ha natura “eventuale”, cioè non obbligatoria salvo specifiche situazioni. Questa impostazione si riflette anche nell’art. 193 del Codice, che prevede l’obbligatorietà del PEF asseverato solo per le proposte di finanza di progetto, ove la complessità e la portata dell’intervento richiedono un’analisi più dettagliata.

In altre parole, il legislatore avrebbe volutamente lasciato un margine di discrezionalità alle stazioni appaltanti, chiamate a valutare caso per caso se e come includere il PEF nel procedimento di gara.

Il Consiglio di Stato sottolinea che, quando incluso nella documentazione di gara, il modello di PEF deve essere sufficientemente chiaro e completo per permettere agli operatori economici di formulare un’offerta informata e sostenibile. È infatti attraverso questo strumento che si attua la concreta distribuzione del rischio operativo, caratteristica distintiva delle concessioni rispetto agli appalti tradizionali.

Nel caso oggetto del giudizio, il Collegio ha ritenuto che l’amministrazione concedente avesse assolto correttamente a tale compito: quattro operatori hanno partecipato alla gara e tre hanno presentato offerte con rialzi significativi (fino al 30%), a dimostrazione della sostenibilità del modello economico proposto.

Uno degli elementi più rilevanti evidenziati dalla sentenza riguarda la diversa natura del rischio tra concessione e appalto. Nelle concessioni, infatti, il concessionario assume un rischio operativo, legato soprattutto all’incertezza sulla domanda futura del servizio offerto al pubblico. Si tratta di un rischio tipicamente imprenditoriale, non presente nei contratti d’appalto, dove il rischio è prevalentemente legato alla corretta esecuzione della prestazione.

Proprio per questa ragione, il PEF serve a prefigurare scenari di sostenibilità, mettendo a fuoco i costi stimati, i possibili ricavi e, quindi, l’equilibrio dell’intera operazione nel medio-lungo termine.

Un altro passaggio cruciale della pronuncia riguarda il tema della discrezionalità tecnica. Il Consiglio di Stato ribadisce che la valutazione sull’adeguatezza del PEF spetta all’amministrazione, che agisce nell’ambito delle proprie competenze tecniche. Il giudice amministrativo non può sostituirsiall’amministrazione nella valutazione dei contenuti del piano, salvo che non emerga un’evidente irragionevolezza o un errore manifesto.

Ciò significa che le scelte della stazione appaltante in merito alla predisposizione e valutazione del PEF non sono sindacabili nel merito, rafforzando la centralità della PA nella gestione tecnico-amministrativa delle procedure di concessione.

In conclusione, la sentenza n. 5196/2025 si inserisce a pieno titolo tra i primi tentativi di costruire un’interpretazione sistematica del nuovo Codice dei Contratti pubblici, che affida alla concessione un ruolo strategico nel quadro del partenariato pubblico-privato.

Il Consiglio di Stato, pur riconoscendo la flessibilità dello strumento del PEF, ne conferma la centralità ogniqualvolta venga richiesto dal bando, sottolineando al contempo la necessità che esso sia redatto con chiarezza e coerenza, senza pretese di esaustività assoluta, ma garantendo sempre la corretta allocazione del rischio e la possibilità per gli operatori economici di formulare offerte sostenibili.

Un pronunciamento che, in sintesi, rafforza la certezza del diritto e contribuisce a delineare un quadro più chiaro per le amministrazioni e gli operatori economici chiamati a operare nel delicato settore delle concessioni pubbliche.