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( vote)Introduzione
Un tema molto delicato nell’ambito della contrattualistica pubblica riguarda la comparazione tra le prestazioni richieste dalla lex specialis di gara e quelle proposte dall’offerente: entro quali margini è consentito uno scostamento e di quale flessibilità gode il concorrente?
Trattasi un tema assai noto agli operatori del diritto[1] e alla dottrina[2], che influisce sulla possibilità dei concorrenti di muoversi entro perimetri più o meno ampi a seconda che si consenta in modo più o meno flessibile di presentare offerte dal contenuto diverso da quello specificamente previsto dal bando di gara.
Nel contributo si cercherà di trattare del principio di equivalenza scrutandone la ratio e le concrete applicazioni pratiche, evidenziando in questa sede le problematiche sottese, in modo utile per chi, quotidianamente, si trova ad interfacciarsi con sfide interpretative che la normativa sul procurement pone.
- La possibilità di discostarsi dalle specifiche tecniche richieste dalla lex specialis di gara: il dato di legge
Sul piano normativo, già il previgente d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 (il “Vecchio Codice”) prevedeva, in modo molto ampio e generico, all’art. 68, comma 7, che quando le stazioni appaltanti si avvalessero della possibilità di fare riferimento alle specifiche tecniche, non fosse possibile “dichiarare inammissibile o escludere un’offerta per il motivo che i lavori, le forniture o i servizi offerti non sono conformi alle specifiche tecniche alle quali hanno fatto riferimento, se nella propria offerta l’offerente dimostra, con qualsiasi mezzo appropriato, compresi i mezzi di prova di cui all’articolo 86, che le soluzioni proposte ottemperano in maniera equivalente ai requisiti definiti dalle specifiche tecniche”.
Oggi, il D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (il “Codice”, il “Nuovo Codice” o “Codice dei contratti pubblici”) riprende lo stesso principio, disciplinando, all’allegato II.5 le specifiche tecniche e le etichettature.
Preliminarmente è opportuno precisare che, in base alla definizione codicistica, le specifiche tecniche sono:
- nel caso di appalti pubblici di lavori: l’insieme delle prescrizioni tecniche contenute, in particolare, nei documenti di gara, che definiscono le caratteristiche richieste di un materiale, un prodotto o una fornitura in modo che rispondano all’uso a cui sono destinati dalla stazione appaltante. Tra queste caratteristiche rientrano i livelli della prestazione ambientale e le ripercussioni sul clima, la progettazione che tenga conto di tutti i requisiti (compresa l’accessibilità per persone con disabilità), la valutazione della conformità, la proprietà d’uso, la sicurezza o le dimensioni, incluse le procedure riguardanti il sistema di garanzia della qualità, la terminologia, i simboli, il collaudo e metodi di prova, l’imballaggio, la marcatura e l’etichettatura, le istruzioni per l’uso, nonché i processi e i metodi di produzione in qualsiasi momento del ciclo di vita dei lavori. Esse comprendono altresì le norme riguardanti la progettazione e la determinazione dei costi, le condizioni di collaudo, d’ispezione e di accettazione dei lavori nonché i metodi e le tecniche di costruzione come pure ogni altra condizione tecnica che l’amministrazione aggiudicatrice o l’ente aggiudicatore può prescrivere, mediante regolamentazione generale o particolare, in relazione all’opera finita e ai materiali o alle parti che la compongono;
- nel caso di appalti pubblici di servizi o di forniture: le specifiche contenute in un documento, che definiscono le caratteristiche richieste di un prodotto o di un servizio, tra cui i livelli di qualità, i livelli di prestazione ambientale e le ripercussioni sul clima, una progettazione che tenga conto di tutte le esigenze (compresa l’accessibilità per le persone con disabilità) e la valutazione della conformità, la proprietà d’uso, l’uso del prodotto, la sicurezza o le dimensioni, compresi i requisiti applicabili al prodotto quali la denominazione di vendita, la terminologia, i simboli, il collaudo e i metodi di prova, l’imballaggio, la marcatura e l’etichettatura, le istruzioni per l’uso, i processi e i metodi di produzione a ogni stadio del ciclo di vita della fornitura o dei servizi, nonché le procedure di valutazione della conformità;
Le specifiche tecniche sono inserite nei documenti di gara e definiscono, come visto, le caratteristiche previste e richieste per i lavori, servizi e forniture che si intendono affidare. Esse possono riferirsi al processo o metodo di produzione o prestazione dei lavori, delle forniture o dei servizi richiesti, o a uno specifico processo per un’altra fase del loro ciclo di vita anche se questi fattori non sono parte del loro contenuto sostanziale, purché siano collegati all’oggetto dell’appalto e proporzionati al suo valore e ai suoi obiettivi.
Le specifiche tecniche sono un aspetto, quindi, essenziale della fase di affidamento perché delineano, sostanzialmente, le caratteristiche essenziali della prestazione richiesta indirizzando l’offerta in modo da soddisfare le esigenze primarie direttamente connesse alla commessa, quanto profili ulteriori, esigenze “indirette” e collaterali che la normativa sui pubblici affidamenti persegue per mezzo del procurement: la parità di genere, tutela dell’ambiente[3], inclusività e tutela della disabilità[4], per citare solo alcuni dei macro-obiettivi.
A questo specifico scopo concorrono ancor più dettagliatamente le etichettature, disciplinate nel dettaglio alla lettera B dell’Allegato II.5 al Codice, costituenti dei veri e propri “mezzi di prova” che i lavori, le forniture o i servizi che si intende affidare corrispondono alle caratteristiche ambientali, sociali o di altro tipo richieste per le specifiche tecniche proposte.
Tanto per le specifiche tecniche, quanto per le etichettature, il Legislatore ammette la possibilità per l’operatore economico di dimostrare il possesso delle caratteristiche richieste, per “equivalenza”.
Più chiaramente, la parte II, lett. A dell’Allegato II.5 riconosce espressamente che l’offerente può dimostrare, nella propria offerta, con qualsiasi mezzo appropriato che le soluzioni proposte ottemperano in maniera equivalente alle prestazioni, ai requisiti funzionali e alle specifiche tecniche prescritti.
Allo stesso modo, il punto 3, lett. B, parte II, dell’Allegato II.5 al Codice ammette espressamente la possibilità che le stazioni appaltanti, in alternativa all’etichettatura specifica eventualmente richiesta, accettino anche “tutte quelle che confermano che i lavori, le forniture o i servizi soddisfano i requisiti equivalenti”. Inoltre, in forma ancora più ampia, la norma prescrive che se un operatore economico dimostra di non avere la possibilità di ottenere l’etichettatura specifica indicata dalla stazione appaltante o neppure un’etichettatura equivalente entro i termini richiesti, per motivi a esso non imputabili, la stazione appaltante è tenuta ad accettare anche altri mezzi di prova, ivi compresa una documentazione tecnica del fabbricante, idonei a dimostrare che i lavori, le forniture o i servizi che l’operatore economico interessato deve prestare soddisfano i requisiti dell’etichettatura specifica o i requisiti specifici indicati dalla stazione appaltante.
Le disposizioni appena esaminate, in sostanza, esprimono a pieno il principio di equivalenza per cui l’operatore economico può presentare un’offerta che abbia ad oggetto una prestazione “equivalente” a quella specificamente richiesta dalla stazione appaltante.
Ebbene, il principio di equivalenza è un principio elaborato dalla giurisprudenza sovranazionale e ripreso dalle corti italiane che “permea l’intera disciplina dell’evidenza pubblica, in quanto la possibilità di ammettere alla comparazione prodotti aventi specifiche tecniche equivalenti a quelle richieste, ai fini della selezione della migliore offerta, risponde, da un lato, ai principi costituzionali di imparzialità e buon andamento e di libertà di iniziativa economica e, dall’altro, al principio euro – unitario di concorrenza, che vedono quale corollario il favor partecipationis alle pubbliche gare, mediante un legittimo esercizio della discrezionalità tecnica da parte dell’amministrazione alla stregua di un criterio di ragionevolezza e proporzionalità”[5]. Esso è, dunque, “finalizzato ad evitare una irragionevole limitazione del confronto competitivo fra gli operatori economici, precludendo l’ammissibilità di offerte aventi oggetto sostanzialmente corrispondente a quello richiesto e tuttavia formalmente privo della specifica prescritta”[6].
L’equivalenza presuppone, quindi, la corrispondenza delle prestazioni del prodotto offerto, ancorché difforme dalle specifiche tecniche indicate dalla stazione appaltante, quale conformità sostanziale con le predette specifiche tecniche, nella misura in cui queste vengano nella sostanza soddisfatte.
- L’applicazione del principio di equivalenza: offerta equivalente o aliud pro alio?
L’equivalenza presuppone la corrispondenza delle prestazioni del prodotto offerto, ancorché difforme dalle specifiche tecniche indicate dalla stazione appaltante. Ma entro quali margini opera il principio di equivalenza? Quando, un’offerta, può essere considerata equivalente alle specifiche tecniche richieste e, quando, invece, si ricade nell’aliud pro alio?
Anzitutto occorre distinguere tra “specifiche tecniche” e “requisiti minimi obbligatori”.
Secondo la giurisprudenza, se è vero che la difformità dell’offerta rispetto alle caratteristiche tecniche previste nel capitolato di gara per i beni o servizi da fornire può risolversi, in astratto, in un aliud pro alio idoneo a giustificare, di per sé, l’esclusione dalla selezione anche in assenza di una espressa comminatoria in tal senso, tuttavia questo rigido automatismo opera nel solo caso in cui le specifiche tecniche previste nella legge di gara consentano di ricostruire con esattezza il servizio richiesto dall’Amministrazione e di fissare in maniera analitica ed inequivoca determinate caratteristiche tecniche come obbligatorie, e quindi laddove la disciplina di gara preveda qualità del prodotto che con assoluta certezza si qualifichino come caratteristiche minime[7].
Viceversa, e sempre in linea generale, soltanto laddove residui un margine di ambiguità circa l’effettiva portata delle clausole (escludenti) del bando, riprende vigore il principio residuale che impone di preferire l’interpretazione della lex specialis maggiormente rispettosa del principio del favor partecipationis e dell’interesse al più ampio confronto concorrenziale, oltre che della tassatività – intesa anche nel senso di tipicità ed inequivocabilità – delle cause di esclusione.
Della questione si è occupato recentemente il Consiglio di Stato che, con sentenza 5 giugno 2026[8], n. 4508 ha fornito alcuni utili indirizzi operativi per stazioni appaltanti ed operatori economici.
Il caso riguardava una gara preordinata all’affidamento della “fornitura e posa di un nuovo tappeto sciatori […] presso il Comune di Sestriere” nell’ambito della quale era risultata prima una società che, secondo il ricorrente, avrebbe effettuato un’offerta costituente aliud pro alio sia con riguardo alla fornitura del “rullo di movimentazione”, non essendo neppure indicata l’equivalenza tra i prodotti, sia per quanto attiene le videocamere e il sistema di ancoraggio.
In primo grado, il T.A.R. aveva respinto il ricorso affermando che dal capitolato speciale non era dato evincere che le dimensioni del nastro trasportatore rappresentassero un requisito essenziale per la stazione appaltante, potendo dunque operare il principio di equivalenza con riguardo al rullo offerto dalla prima classificata, pur avente un diametro inferiore a quello prescritto, e anche con riguardo al sistema di ancoraggio. Ha affermato altresì che la commissione giudicatrice può effettuare la valutazione di equivalenza anche in forma implicita, ove dalla documentazione tecnica sia desumibile la rispondenza del prodotto a quanto prescritto dalla lex specialis.
I giudici di Palazzo Spada, ritornando sul tema, hanno anzitutto ridefinito – in chiave pratica e concreta – l’operatività del principio di equivalenza che, ritornando alla sua nozione più profonda, “attribuisce la possibilità di ammettere alla comparazione prodotti aventi specifiche tecniche equivalenti a quelle richieste, ai fini della selezione della migliore offerta, e risponde, da un lato, ai principi costituzionali di imparzialità e buon andamento e di libertà di iniziativa economica, e dall’altro, al principio eurounitario di concorrenza, che vedono quale corollario il favor partecipationis alle pubbliche gare, mediante un legittimo esercizio della discrezionalità tecnica da parte dell’amministrazione alla stregua di un criterio di ragionevolezza e proporzionalità; l’equivalenza presuppone, quindi, la corrispondenza delle prestazioni del prodotto offerto, ancorché difforme dalle specifiche tecniche indicate dalla stazione appaltante, quale conformità sostanziale con le dette specifiche tecniche, nella misura in cui queste vengano nella sostanza soddisfatte; ne deriva, sul piano applicativo, che, sussistendone i presupposti, la stazione appaltante deve operare il giudizio di equivalenza sulle specifiche tecniche dei prodotti offerti non già attenendosi a riscontri formalistici, ma sulla base di criteri di conformità sostanziale (e funzionale) delle soluzioni tecniche offerte, sì che le specifiche indicate dal bando vengono in pratica comunque soddisfatte”[9].
Ordunque, se l’equivalenza presuppone la corrispondenza delle prestazioni del prodotto offerto con le specifiche tecniche, sulla base di un criterio di conformità sostanziale e funzionale delle soluzioni tecniche offerte, il tema centrale è quello di capire, nel concreto, se e quando ricorrono le condizioni per applicare il principio di equivalenza nella pratica.
La domanda non è banale, perché – come riconosce la giurisprudenza – presuppone, in concreto, una disamina dettagliata delle caratteristiche della prestazione oggetto dell’affidamento, allo scopo di comprendere se le prescrizioni dettate dal capitolato speciale costituiscono (o meno) requisiti minimi del bene, e dunque condizioni di partecipazione alla procedura selettiva, sì che le difformità dalle stesse determinerebbero la mancanza di un elemento essenziale per la formazione dell’accordo negoziale[10].
In sostanza, prima di valutare le modalità operative del principio di equivalenza, come si diceva, è necessario chiedersi se questo possa operare in concreto rispetto alle caratteristiche che l’operatore non riesce a soddisfare nello specifico bensì attraverso categorie, appunto, equivalenti domandandosi se tali caratteristiche costituiscano profili “dirimenti” ovvero elementi indiscutibili dell’offerta (e, quindi, non negoziabili ovvero non equiparabili ad altri).
Questo criterio enunciato dalla giurisprudenza risulta estremamente utile ed efficace per stazioni appaltanti e operatori economici che dovessero da una parte, redigere un bando o selezionare un concorrente e, dall’altra, presentare un’offerta rispetto alla quale non riescano a soddisfare tutti gli specifici dettami “obbligatori” della lex di gara.
Ebbene, nel caso della recente sentenza di cui si discute, il Consiglio di Stato, applicando tali parametri ermeneutici, ha ritenuto che le prescrizioni tecniche generali individuate dal capitolato costituissero requisiti minimi del bene, la cui mancanza comporterebbe l’esclusione dalla gara: nel dettaglio, il diametro del rullo di trazione da 800 mm., modellato sul prodotto dell’appellante, non costituisce requisito indefettibile, se è vero che il capitolato consente alle ditte concorrenti la libertà di proporre e progettare il tipo di nastro trasportatore per sciatori più conveniente nei riguardi della sicurezza e regolarità di funzionamento. Occorre, a questo riguardo, considerare che il rullo di trazione è il motore che fa muovere il nastro trasportatore e cioè il tappeto. Stante questo rapporto di trazione tra rullo e tappeto, non sembra postulabile che la scelta del tipo di nastro sia indifferente al rullo, sviluppandosi la trasmissione mediante attrito.
Conseguentemente, su tali basi argomentative, si è escluso che l’offerta risultata aggiudicataria costituisse un aliud pro alio.
Nel definire una tale conclusione, la sentenza in commento evidenzia un interessante (quanto perspicace) logica argomentativa tesa a spiegare l’iter valutativo a cui è chiamata la commissione di gara nell’analisi circa l’applicabilità del principio di equivalenza.
A questo riguardo, il Consiglio di Stato, riprendendo gli arresti già affermatisi in materia, ha specificato che in sede di gara le valutazioni della stazione appaltante in ordine alla equivalenza o meno del prodotto offerto sono espressioni di ampia discrezionalità tecnica e le relative censure, che investono il merito di tali valutazioni, sono sottratte al sindacato di legittimità, salva l’ipotesi della loro manifesta irragionevolezza, arbitrarietà, illogicità o del travisamento dei fatti[11], situazioni non configurabili nella fattispecie scrutinata.
Non è peraltro necessario che la stazione appaltante si pronunci espressamente sull’applicabilità del principio di equivalenza, ben potendo, quest’ultima, effettuare la valutazione di equivalenza “anche in forma implicita”, nell’ipotesi in cui dalla documentazione tecnica sia desumibile la rispondenza del prodotto a quanto previsto dalla lex specialis.
Insomma, irrilevante che la stazione appaltante abbia preso specifica posizione a riguardo… ben potendo, il suo silenzio, equivalere a tacita affermazione di “equiparabilità” di contenuto tra l’offerta e le specifiche tecniche richieste dal bando di gara. Si badi, come anche chiarito in altre occasioni dalla giurisprudenza, questo non vale sempre, ma fintanto che la documentazione di gara risulti “eloquente”, vale a dire, rechi elementi che rendono univoco l’iter logico sotteso all’asserita adeguatezza delle soluzioni alternative apprestate e quindi ricostruibile a posteriori il tipo di giudizio operato: “occorrendo altrimenti che la valutazione di conformità effettuata dalla stazione appaltante dia conto delle ragioni in virtù delle quali il prodotto offerto viene considerato funzionalmente equivalente a quello identificato con le specifiche tecniche del capitolato, mentre la carenza motivazionale non può essere colmata in giudizio attraverso le deduzioni contenute negli atti difensivi e relativi allegati delle parti”[12].
- Le conseguenze derivanti da un’offerta “non equivalente”.
Ma quali conseguenze si ripercuotono nei confronti dell’operatore economico che proponga un’offerta il cui oggetto si discosti lievemente da quanto descritto nel bando di gara?
Anzitutto è opportuno, e utile, chiarire che l’onere della prova circa l’equivalenza dell’offerta presentata rispetto alle specifiche tecniche richieste dalla lex di gara incombe, evidentemente, sull’operatore economico, chiamato a dimostrare “già nella propria offerta l’equivalenza tra i servizi o tra i prodotti, non potendo pretendere che tale accertamento sia compiuto d’ufficio dalla Stazione appaltante o addirittura che sia demandato alla sede giudiziaria una volta impugnato l’esito della gara” [13]
Quindi deve essere riaffermato il principio per cui “in tema di contratti pubblici, l’ articolo 68, comma 7, d.lgs. n. 50 del 2016, impone di ammettere l’offerta non conforme alle specifiche tecniche ove l’operatore dimostri l’equivalenza funzionale della soluzione proposta rispetto alla finalità perseguita, secondo una valutazione bifasica incentrata sulla ratio del requisito e sull’idoneità del prodotto a soddisfarla. Resta tuttavia vincolante la lex specialis, sicché non è consentita la disapplicazione di un requisito minimo non impugnato, né l’ammissione di un’offerta che ne sia priva in difetto di prova dell’effettiva equivalenza.”[14]
Premesso ciò, che accade se l’operatore non dimostra adeguatamente l’equivalenza o presenta un’offerta non equivalente?
Ebbene, la soluzione al quesito posto deriva dall’inquadramento delle caratteristiche tecniche a seconda che si tratti di “specifiche tecniche” ovvero di “requisiti minimi indispensabili”. Nel secondo caso, la mancata prova determina ineludibilmente l’esclusione dalla gara stante la natura indispensabile delle caratteristiche richieste dal bando.
Il principio di equivalenza, nondimeno, è stato ritenuto estensibile anche ai requisiti minimi qualificati come obbligatori dalla disciplina di gara, sulla scorta di un approccio “funzionale”, ossia con riferimento a fattispecie in cui dalla stessa lex specialis emerge che determinate caratteristiche tecniche sono richieste al fine di assicurare all’Amministrazione il perseguimento di determinate finalità.
In definitiva, la mancanza o insufficienza della prova comporta l’esclusione dalla gara, non essendo attivabile il soccorso istruttorio; analogamente, deve disporsi l’esclusione ove il prodotto offerto non sia equivalente o integri un’ipotesi di aliud pro alio rispetto alle specifiche della lex specialis.
[1] Sul punto si veda già R. Donati, L’equivalenza presuppone la corrispondenza delle prestazioni del prodotto offerto con le specifiche tecniche, sulla base di un criterio di conformità sostanziale e funzionale delle soluzioni tecniche offerte, in Giurisprudenzappalti.it, al seguente link: https://www.giurisprudenzappalti.it/sentenze/lequivalenza-presuppone-la-corrispondenza-delle-prestazioni-del-prodotto-offerto-con-le-specifiche-tecniche-sulla-base-di-un-criterio-di-conformita-sostanziale-e-funzionale-delle-soluzioni-t/; G. Cassano, La stazione appaltante può ammettere offerte diverse ma equivalenti alle specifiche tecniche, in N&TPlus; Principio di equivalenza negli appalti: quando l’offerta con caratteristiche tecniche diverse non va esclusa in Lavoripubblici.it, 13 giugno 2026.
[2] L. Fogli, Appalti pubblici: quando è applicabile la clausola di equivalenza, in Azienditalia 12/2022, p. 1843; A. Quaranta, Casi e soluzioni: principio di equivalenza delle specifiche tecniche, in Ambiente & Sviluppo, 7/2019, p. 579; G. Balocco, Il principio di equivalenza nell’ultima giurisprudenza del Consiglio di Stato, in Urbanistica e Appalti, n. 4/2016, p. 454; G. Barberis, L’interpretazione della lex specialis: il principio di equivalenza e i criteri ermeneutici generali, in Giurisprudenza Italiana, n. 2/2014, p. 384, G. Delle Cave, Principio di equivalenza e specifiche tecniche: deve sussistere una corrispondenza sostanziale delle prestazioni, non la formale conformità alle prescrizioni del bando, in ItaliAppalti.it, 9 settembre 2020; I. Lazzaro, Il principio di equivalenza negli appalti pubblici: funzione, limiti e sindacato del giudice amministrativo, in ItaliAppalti.it, 18 luglio 2025.
[3] In base al punto 5, lett. a) Parte II, dell’Allegato II.5, le specifiche tecniche devono essere formulate “in termini di prestazioni o di requisiti funzionali, comprese le caratteristiche ambientali, a condizione che i parametri siano sufficientemente precisi da consentire agli offerenti di determinare l’oggetto dell’appalto e alle stazioni appaltanti di aggiudicare l’appalto”.
[4] È lo stesso punto 3, lett. A, Parte II, dell’Allegato II.5 che stabilisce come “Per tutti gli appalti destinati all’uso da parte di persone fisiche, le specifiche tecniche, salvo in casi debitamente giustificati, sono elaborate in modo da tenere conto dei criteri di accessibilità per le persone con disabilità o di progettazione adeguata per tutti gli utenti.”
[5] Consiglio di Stato, Sez. V, 2 luglio 2025 n. 5708.
[6] T.A.R. Ancona, 27 agosto 2025 n. 649.
[7] Consiglio di Stato, sez. III, 20 ottobre 2025 n. 8094.
[8] Per un commento, si rinvia a Principio di equivalenza negli appalti: quando l’offerta con caratteristiche tecniche diverse non va esclusa, in Lavoripubblici.it, cit.
[9] Cfr. in termini Cons. Stato, III, 13 marzo 2025, n. 2066; III, 12 novembre 2025, n. 8840.
[10] Cons. Stato, V, 1 settembre 2025, n. 7161
[11] in termini Cons. Stato, III, 25 novembre 2025, n. 9200.
[12] T.A.R., Campania, Salerno, 24 luglio 2025, n. 1352; T.A.R. Umbria, Perugia, 16 giugno 2025, n. 548; Cons. St., Sez. III, 10 febbraio 2023, n. 1479.
[13] T.A.R. Umbria, Perugia, I, 3 aprile 2025, n. 154; T.A.R. Lazio, Roma, sez. IV, 14 maggio 2025, n. 9238, T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 02 febbraio 2024, n. 276, Cons. Stato, sez. V, 03 agosto 2023, n. 7502, T.A.R. Lazio, Latina, sez. I, 30 maggio 2023, n. 370
[14] Cons. Stato, sez. III, 27 gennaio 2026, n. 663
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