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1. Premesse

Con il termine “lotto di gara” si individua quell’unità minima di regolazione dei mercati la quale deve assicurare la concreta attuazione del confronto competitivo fra i diversi operatori economici che hanno accesso ad un determinato settore.

Nell’ambito delle procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture, fino ad oggi, è stato possibile registrare l’emersione di una strategia volta a favorire l’aggregazione tramite l’indizione di gare da svolgersi su grandi lotti. Si tratta di una scelta che oggi le singole stazioni appaltanti devono valutare rispetto agli effetti di mercato che la stessa scelta può generare, tenendo in considerazione, soprattutto, l’intento del legislatore nazionale di favorire, sotto la spinta del diritto comunitario, la “frazionabilità in lotti” dell’appalto in ragione del fatto che i grandi lotti possono ridurre la concorrenza a livello locale.

A tale riguardo, verranno, quindi, qui di seguito illustrati i principi di diritto e i relativi orientamenti giurisprudenziali che, nell’ambito del nostro ordinamento, operano nel solco del principio – di matrice europea – del frazionamento degli appalti in lotti funzionali operante nell’ambito della tutela della concorrenza.

L’intento del legislatore nazionale, sotto la spinta del diritto comunitario, è di favorire la “frazionabilità in lotti” dell’appalto in ragione del fatto che i grandi lotti possono ridurre la concorrenza a livello locale.

2.    Il principio del frazionamento in lotti: riferimenti normativi e relativi orientamenti giurisprudenziali

In via generale, occorre evidenziare che nel, quadro della nostra legislazione, la possibilità di procedere alla suddivisione in lotti di un appalto è considerata un’ipotesi circoscritta ai casi in cui tale suddivisione sia riconosciuta come vantaggiosa per la stazione appaltante [1].

Tra le condizioni richieste per procedere alla suddivisione in lotti di un appalto, la legge ha solo di recente introdotto il presupposto della funzionalità del singolo lotto.

A tale stregua, è consentita la ripartizione dell’appalto in parti che siano ciascuna funzionale, fruibile ed eseguibile indipendentemente dalle altre (art. 128 D. Lgs. n. 163/ 2006 ed art. 10 comma 1 lett. p D.P.R. n. 207/2011) e purché il frazionamento non sia volto ad eludere le norme che troverebbero applicazione, se la suddivisione non vi fosse stata (art. 29 comma 4 D. Lgs. n. 163/2006, secondo cui “Nessun progetto d’opera né alcun progetto di acquisto volto ad ottenere un certo quantitativo di forniture o di servizi può essere frazionato al fine di escluderlo dall’osservanza delle norme che troverebbero applicazione se il frazionamento non vi fosse stato”).

In materia, la giurisprudenza ha, inoltre, evidenziato come la normativa affidi alla discrezionalità ed alle autonome valutazioni dell’Amministrazione il compito di apprezzare, caso per caso, la sussistenza, o meno, di condizioni favorevoli al frazionamento del contratto di appalto (cfr. TAR Emilia Romagna, Parma, 6 dicembre 2006 n. 589).

Occorre evidenziare che la legittimazione della stazione appaltante a bandire un’unica procedura competitiva per l’affidamento di un contratto d’appalto potrebbe prestarsi a significativi restringimenti della concorrenza. In tali fattispecie, infatti, a causa dell’innalzamento delle soglie di gara, la stazione appaltante potrebbe ritenersi legittimata a richiedere, agli operatori economici interessati a partecipare alla procedura competitiva, il possesso di requisiti di qualificazione alla gara elevati e restrittivi, in spregio al principio di massima partecipazione.

Tale principio, viceversa, non sarebbe sacrificato nel caso in cui fossero affidate singolarmente i singoli lotti di gara pur se accorpati in un’unica procedura di affidamento, per le quali la stazione appaltante potrebbe richiedere, agli operatori economici interessati, il possesso di requisiti di partecipazione meno selettivi. 

In effetti, proprio a tutela della concorrenza, la giurisprudenza ha evidenziato che: “ai fini dell’accorpamento di lavori in un unico lotto, è necessario un razionale presupposto di ordine sia territoriale, sia funzionale – relativo cioè alla tipologia dei lavori da effettuare nei singoli contesti in cui pur sempre l’aggiudicatario dovrà operare – che giustifichi la scelta. Non basta allora predicare l’unità strategica degli interventi per dimostrare la necessità di trattarli tutti in un unico appalto. Occorre piuttosto dimostrare, sia pur succintamente, ma con serietà, che se non sia imposto, certo sia maxime preferibile l’accorpamento a fronte di altre soluzioni industriali possibili e parimenti coerenti con la natura strategica degli interventi, e che l’eterogeneità dei lavori appaltandi, pur se da realizzare in contesti geografici, urbanistici ed architettonici variegati ed irriducibili, sia un costo comunque superabile dai benefici dell’unica procedura” (cfr. Consiglio di Stato, 20 marzo 2007 n. 1331; TAR Puglia, Bari, 19 febbraio 2007 n. 475; TAR Lazio, Roma, 11 marzo 2004 n. 2375; AVCP parere 9 giugno 2005 n. 9).

A tale stregua, è stato inoltre specificato che “il valore primario della tutela della concorrenza, là dove non incarnato da disposizioni puntuali che lo traducano in concreto per il tramite di preclusioni specifiche, consente l’accorpamento di procedure di appalto teoricamente scindibili, a patto che l’opzione sia sorretta da ragioni di interesse pubblico e conformi al principio europeo di proporzionalità, essendo in tali casi la reductio ad unitatem espressione di una discrezionalità non incisa da precetti puntuali piuttosto che alla stregua di un’opzione artificiosa volta ad eludere o depotenziare il principio di massima concorrenzialità” (cfr. TAR Lazio, Roma 29 luglio 2008 n. 7625).

Il concreto esercizio del potere discrezionale deve, infatti, essere funzionalmente coerente con il complesso degli interessi pubblici e privati coinvolti dal procedimento di appalto e deve rispettare le specifiche norme del D. Lgs. n. 163/2006 (di seguito anche il “Codice dei contratti pubblici”): l’intero impianto non deve, in sostanza, costituire una violazione sostanziale dei principi di libera concorrenza, par condicio, non discriminazione, trasparenza di cui all’art. 2 comma 1 del D. Lgs. n. 163/2006 e s.m.i..

Si registrano forti spinte da parte del legislatore nazionale volte a favorire, nell’ambito del generale principio della libertà di concorrenza, la suddivisione in lotti della gara a tutela delle micro, piccole e medie imprese.

Occorre segnalare che in ambito legislativo recentemente si sono registrate forti spinte verso la suddivisione in lotti della gara nell’ottica della tutela delle micro, piccole e medie imprese al fine di facilitarne l’accesso al mercato e l’aggregazione.

In particolare, si evidenzia l’art. 13, comma 2, lett. a) della L. n. 180/2011(cd. Statuto delle Imprese), che prevede l’obbligo della PA e delle autorità competenti, nel rispetto di quanto previsto dall’art. 29 del D. Lgs. n. 163/2006, di suddividere l’oggetto degli appalti in lotti o lavorazioni: legittimando un modus operandi largamente diffuso tra le stazioni appaltanti, soprattutto nelle ipotesi di interventi di notevoli dimensioni, il legislatore intende consentire alle micro, piccole e medie imprese la più ampia partecipazione alle procedure di affidamento dei contratti pubblici. La suddivisione in lotti dovrà in ogni caso avvenire nel rispetto di quanto già previsto dal Codice dei contratti pubblici in materia (l’art. 128 comma 7, del D. Lgs. n. 163/2006 ad esempio, in tema di programmazione dei lavori, richiede “la funzionalità, fruibilità e fattibilità di ciascun lotto” e quindi una  sua propria autonomia, affinchè non vi sia pericolo di un inutile dispendio di denaro pubblico per il caso che la restante parte dell’intervento non venga poi realizzata).

Occorre, inoltre, evidenziare che tra le novità in materia di appalti pubblici introdotte dal D.L. n. 201/2011, convertito dalla L. n. 214/2011 (Decreto Monti), rilevano le modifiche introdotte nell’art. 2 del D. Lgs. n. 163/2006.

L’art. 44, comma 7 del Decreto Monti ha inserito due nuovi commi nell’alveo dell’art. 2 del D. Lgs. n. 163/2006: il comma 1-bis e 1-ter, i quali riconoscono espressamente quale principio regolatore della materia dei contratti pubblici quello della tutela delle piccole e medie imprese.

In particolare, il comma 1-bis dell’art. 2 del D. Lgs. n. 163/2006, dispone che “nel rispetto della disciplina comunitaria in materia di appalti pubblici, al fine di favorire l’accesso delle piccole e medie imprese, le stazioni appaltanti devono, ove possibile ed economicamente conveniente, suddividere gli appalti in lotti funzionali”.

Si tratta di un’attuazione del principio già sancito sul piano legislativo, come visto, dall’art. 13 dello Statuto delle Imprese (L. n. 180/2011), il quale aveva definito alcune misure in materia di appalti pubblici per facilitare l’accesso al mercato degli appalti pubblici alle piccole e medie imprese tra cui: suddividere gli appalti in lotti, nel rispetto dell’art. 29 del Codice dei contratti pubblici; consentire la possibilità di subappalto, garantendo il pagamento diretto da parte della stazione appaltante; privilegiare la partecipazione alle gare di ATI e forme di consorzi di imprese; semplificare l’accesso a piccole medie imprese; introdurre modalità di coinvolgimento delle imprese residenti nei territori in cui sono localizzati gli investimenti.

Le modifiche apportate nell’alveo dell’art. 2 del Codice dei Contratti Pubblici hanno consolidato il favor per la suddivisione dell’appalto in più lotti, fermo restando il rispetto dell’art. 29 dello stesso Codice, rimasto invariato.

Con l’introduzione di tale previsione, il sistema precedentemente basato sulla presunzione di legittimità degli accorpamenti, ha subito un‘inversione di tendenza e si è orientato verso la presunzione di illegittimità della riduzione ad unità dell’appalto: di fronte all’espressa previsione del dovere di suddividere il contratto in lotti funzionali, la discrezionalità delle stazioni appaltanti subisce un drastico arretramento.

Occorre, comunque, chiarire che nel nostro ordinamento l’obbligo di frazionamento di cui all’art. 2, comma 1-bis D.Lgs. n. 163/2006 non è assoluto e incondizionato: le stazioni appaltanti, infatti, sono tenute a suddividere l’appalto in lotti funzionali “nel rispetto della disciplina comunitaria in tema di appalti pubblici” e sempre che ciò sia “possibile ed economicamente conveniente”.

Alla luce di tale disposizione, appare chiaro come il legislatore abbia positivizzato un iter metodologico, attraverso il quale le stazioni appaltanti assumono la decisione di frazionare o meno un appalto, basato sui seguenti elementi:

  1. verifica della possibilità di suddividere l’appalto in lotti funzionali;
  2. verifica della convenienza economica ;
  3. verifica della compatibilità con la disciplina comunitaria.

In considerazione di quanto sin qui affermato, nel paragrafo che segue verranno forniti i principi per individuare gli elementi caratterizzanti il lotto funzionale.

Le modifiche apportate all’art. 2 del Codice dei Contratti Pubblici hanno consolidato il favor per la suddivisione dell’appalto in più lotti: il sistema, precedentemente basato sulla presunzione di legittimità degli accorpamenti, ha subito un‘inversione di tendenza e si è orientato verso la presunzione di illegittimità della riduzione ad unità dell’appalto.

3. Il requisito della “funzionalità” dei lotti

La scelta di dividere in lotti lavori, beni o servizi offerti in gara ha effetti rilevanti in primis sul risultato della gara sia in termini di numero sia di comportamento dei partecipanti.

Nel disegnare la struttura di un procedura ad evidenza pubblica, la strategia che la stazione appaltante deve attuare si basa sulla scelta del numero dei lotti e sulla dimensione dei lotti, elementi questi che hanno la funzione di massimizzare il numero dei potenziali partecipanti alla gara. Tale strategia si basa sull’analisi delle aspettative sul numero dei partecipanti in gara, mentre il livello di competizione effettivamente raggiunto potrà essere valutato solamente una volta che la gara sarà stata effettuata: per questo motivo, le valutazioni sul disegno della gara devono essere effettuate rispetto alle informazioni disponibili ex ante.

L’AGCM nel Parere 7 febbraio 2003 osserva come “la suddivisione in più lotti della fornitura sia coerente con l’obiettivo di garantire la partecipazione alla gara del maggior numero possibile di concorrenti; tuttavia, affinché si realizzi un effettivo confronto competitivo tra le imprese, appare indispensabile che il numero dei lotti sia determinato in modo tale da risultare sempre inferiore al numero dei partecipanti alla gara”.

Questo meccanismo, infatti, consentendo un incremento del numero dei lotti messi a gara “riduce la dimensione minima d’impresa necessaria per accedere al confronto competitivo e, conseguentemente, offre la possibilità di accesso al mercato ad un numero notevolmente maggiore di imprese. Interessante, dal punto di vista concorrenziale, risulta inoltre la fissazione di un numero di lotti inferiore al numero dei partecipanti alla gara. Tale opzione, sottolinea l’AGCM, riduce drasticamente il rischio di pratiche collusive tra gli operatori telefonici nella formulazione delle offerte” (AGCM,  segnalazione 27 febbraio 2006).

Sui potenziali inconvenienti della suddivisione in lotti si richiama AVCP Determinazione 9 giugno 2005 n. 5 (G.U. 27/7/2005 n. 173) Frazionamento ed accorpamento di appalti di lavori pubblici, la suddivisione in lotti se da un lato può consentire un più rapido completamento dell’opera, dall’altro presenta anche significativi inconvenienti, derivanti dalla necessità di stipulare una pluralità di contratti, dalla possibilità di un incremento del costo complessivo e dal frazionamento delle responsabilità contrattuali. Inoltre, da un punto di vista tecnico-organizzativo, la presenza di più imprese nel cantiere può generare problemi di coordinamento e quindi un maggior impegno per la stazione appaltante. Da ciò la necessità per le stazioni appaltanti di valutare in termini generali e globali la convenienza a procedere ad appalti separati anche in presenza di lotti autonomamente funzionali e fruibili”.

Come chiarito dal Consiglio di Stato, sussiste differenza tra l’ipotesi di più procedure d’appalto aventi ad oggetto singole parti di un intervento complesso e appalto unico per più lotti: “l’identità, infatti, è solo apparente, atteso che la scelta di bandire un’unica gara o diverse gare deve rispondere a precisi criteri tecnici ed economici. La preferenza verso una gara unica, sia pure frazionata, risponde alla natura intrinseca dell’oggetto, suscettibile di unitaria considerazione” (Consiglio di Stato, Sez. VI, 7 gennaio 2008, n. 4).

Dunque, affinché la stazione appaltante possa suddividere l’appalto in “lotti funzionali”, è in primo luogo  necessario che il singolo lotto possegga il requisito intrinseco della funzionalità. Tale requisito sussiste con la compresenza di due subrequisiti:

  • autonomia: ciascuna parte che costituirà l’oggetto di un contratto distinto deve essere eseguibile e fruibile indipendentemente delle altre parti messe in gara;
  • collegamento unitario: la singola parte deve concorrere alla realizzazione di una azione e/o intervento più ampio, complesso ed eterogeneo, sicchè ciascuna parte posta in gara, pur presentando una sua specifica funzione causale, contribuisce a realizzare un interesse unitario sul piano pratico-economico-sociale.

L’autonomia che contraddistingue un lotto funzionale ha necessariamente conseguenze sulle modalità di svolgimento delle gara traducendosi nell’autonoma aggiudicabilità dello stesso.

In ambito giurisprudenziale è possibile rinvenire il principio secondo cui “La circostanza che una gara sia divisa in cinque distinti lotti, e che ognuna delle imprese tra loro collegate abbia presentato domanda per uno solo dei  lotti  diverso da quello delle altre, non inficia la legittimità dell’esclusione di dette imprese per la loro riconducibilità ad un unico centro decisionale. La molteplicità dei  lotti , infatti, non invalida l’unicità di una gara inaugurata da un unico bando e caratterizzata dalla possibilità per ogni impresa di partecipare a tutti i  lotti; anzi, il reciproco condizionamento dei  lotti, sub specie di aggiudicazione del solo lotto di importo più elevato, in caso di presentazione di offerte per più di un lotto, dimostra che si tratta di una gara sostanzialmente unica e non di molteplici gare impermeabili l’una rispetto alle altre” (Consiglio di Stato Sez. V, 16 febbraio 2009, n. 848).

Ad avviso dei giudici di Palazzo Spada, “Qualora un disciplinare di gara disponga il divieto, per ciascun concorrente, di aggiudicarsi più di un lotto in concorso, si deve ritenere che ciò afferisca unicamente alla fase dell’aggiudicazione della gara e non al momento dell’ammissione, con la conseguenza che tal tipo di divieto non può dirsi possa comportare una inibizione alla partecipazione di un medesimo concorrente per più lotti, venendo in rilievo, tale proibizione solamente nell’ipotesi in cui si paventi un’aggiudicazione contestuale” (Consiglio di Stato Sez. VI Sent., 29 ottobre 2008, n. 5420).

Recentemente, in tema di presentazione di offerta, il TAR Lazio ha chiarito che la suddivisione in lotti, con possibilità per le imprese interessate di partecipare anche a un solo lotto e connessa autonoma aggiudicabilità degli stessi, consenta di configurare gare distinte, sicchè, in caso di partecipazione di una stessa impresa a più lotti, la presentazione dell’offerta economica acquista una propria autonomia in relazione ad ognuno di questi. Di qui, quindi, l’esigenza che, in caso di partecipazione a più lotti, – in astratto aggiudicabili in momenti diversi – le offerte economiche siano predisposte in buste separate e sigillate, giacchè diversamente, la preliminare garanzia di segretezza delle stesse sarebbe inficiata (TAR Lazio Roma, Sez. I-ter, 14 novembre 2011, n. 7286).

Per quanto concerne il collegamento unitario, l’altro subrequisito del lotto funzionale, si fa riferimento al collegamento negoziale: i contratti – il cui oggetto è individuato dai singoli lotti funzionali – non perdono individualità di oggetto e causa, pur essendo interdipendenti, perché mirano al raggiungimento di un fine ulteriore che supera i singoli effetti tipici del singolo contratto e danno luogo ad un unico regolamento di interessi: la ratio giustificatrice del collegamento unitario risiede nel fatto che il lotto funzionale, che diviene oggetto del contratto, è espressione di una scelta economica vantaggiosa (AVCP – Determinazione 9 giugno 2005 n. 5).

Ad avviso del Consiglio di Stato “il frazionamento in lotti può essere legittimamente previsto sia per assicurare un migliore svolgimento del servizio per ragioni puramente organizzative sia per riservare alcune parti di un servizio più complesso ed articolato in più prestazioni solo a soggetti idonei perché in possesso di una qualificazione speciale e, comunque con un sostanziale rispetto delle regole di concorrenza e di apertura delle gare al numero più ampio possibile di partecipanti” (Consiglio di Stato, Sez. V, 10 maggio 2005, n. 2346).

È bene, tuttavia, non tralasciare un aspetto della materia di cui si sta trattando: la condizione della funzionalità di ogni singolo lotto deve comunque, essere praticata nell’osservanza della normativa comunitaria posta a tutela della libera concorrenza. Quando, infatti,  la somma degli importi dei singoli lotti supera la soglia comunitaria, per l’appalto relativo a ciascun lotto deve comunque applicarsi la disciplina comunitaria.

In questa direzione si è espressamente pronunciata la giurisprudenza chiarendo che “in sede di gara d’appalto di lavori pubblici, la suddivisione in lotti di un’opera non è in sé illegittima, ma impone l’applicazione comunque del diritto comunitario se la somma degli importi dei singoli lotti supera la soglia comunitaria (Consiglio di Stato, sezione VI n. 3188/04)” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 13 marzo 2008, n. 1101).

In caso di suddivisione in lotti, l’importo dei singoli lotti deve, dunque, essere sommato al fine della determinazione della soglia comunitaria: quando la somma degli importi dei singoli lotti supera tale soglia, all’appalto relativo a ciascun lotto si applica la disciplina comunitaria.

Una stazione appaltante può suddividere l’appalto in “lotti funzionali” qualora il singolo lotto possegga il requisito intrinseco della funzionalità,  ovvero presenti i due subrequisiti dell’autonomia e del collegamento unitario.

4. Profili operativi

Si illustra qui di seguito l’iter che la stazione appaltante che si approccia alla verifica della possibilità della suddivisione dell’appalto in lotti funzionali dovrebbe seguire.

  1. stabilire se l’acquisizione ha natura complessa ma unitaria (in quanto richiede più prestazioni che concorrono a realizzare un interesse unitario sul piano pratico-economico-sociale), derivando che:
  2. in caso di esito negativo:
  3. se la prestazione è unica, deve costituire oggetto indivisibile di una procedura di evidenza pubblica;
  4. se le prestazioni sono multiple ma tra loro non collegabili da un interesse unitario, ciascuna prestazione deve costituire l’oggetto indivisibile di più procedure d’appalto;
  5. in caso di esito positivo, la stazione appaltante prosegue l’analisi;
  6. stabilire se le single prestazioni unitariamente collegate sono autonome (essendo ciascuna di esse eseguibile e fruibile indipendentemente dalle altre parti), derivando che:
  7. in caso di esito negativo, le prestazioni devono rimaner accorpate non essendo tecnicamente possibile configurare dei lotti funzionali;
  8. in caso di esito positivo, le prestazioni possono costituire l’oggetto di lotti funzionali.

Come già indicato, nel nostro ordinamento non vige un obbligo assoluto di frazionabilità dell’appalto: le stazioni appaltanti sono, infatti, tenute a suddividere l’appalto in lotti funzionali “nel rispetto della disciplina comunitaria in tema di appalti pubblici” e a condizione che tale suddivisione sia “possibile ed economicamente conveniente” ai sensi dell’art. 2, comma 1-bis del D. Lgs. n. 163/2006.

Verificata tale condizione, dunque, sarà compito della stazione appaltante redigere un bando di gara che preveda la suddivisone in lotti funzionali dell’appalto e che, quindi, sia strutturato in modo tale da non ledere il principio della par condicio.

A tal riguardo il bando di gara potrebbe essere strutturato in modo tale da:

  1. consentire l’ammissione alla gara mediante la presentazione della domanda di partecipazione per l’intero appalto oggetto di gara con la contestuale possibilità per il l’operatore economico di indicare il lotto o la combinazione di  lotti per i quali si intende presentare un’offerta;
  2. prevedere, nel rispetto del principio di proporzionalità, che i requisiti di capacità tecnica e finanziaria dell’operatore economico partecipante siano riferiti solo al valore complessivo dei lotti interessati e non al valore complessivo dell’appalto;
  3. consentire la presentazione dell’offerta per un solo lotto o per una combinazione di lotti;
  4. introdurre nel bando una clausola tale da vincolare le imprese a presentarsi nei vari lotti sempre nella stessa forma, associata o singola, come strumento utile ad evitare comportamenti strategici concordati tra le imprese partecipanti alla gara;
  5. prevedere che la valutazione delle offerte sia svolta in riferimento ad ogni singolo lotto di gara;
  6. prevedere che il valore della cauzione provvisoria a corredo dell’offerta sia commisurata al valore del lotto o della combinazione di lotti per cui il singolo operatore economico presenta l’offerta.

Diversi sono gli esempi di bandi di gara che prevedono la suddivisione in lotti funzionali dell’appalto, a conferma che la frazionabilità dell’appalto, pur non essendo un obbligo posto dal legislatore, ancor prima della previsione di cui all’art. 2 coma 1-bis del D. Lgs. n. 163/2006, è stata messa in pratica dalle stazioni appaltanti al fine di favorire, secondo il più ampio indirizzo di matrice europea, l’accesso dei diversi operatori economici al mercato di riferimento.

La scelta della stazione appaltante di procedere o meno alla suddivisone in lotti funzionali dell’appalto, dovrà necessariamente seguire una  verifica puntuale della predetta possibilità di suddivisione dell’appalto in lotti funzionali.

5. Conclusioni

1) Il legislatore nazionale, sotto la spinta del diritto comunitario, promuove la suddivisione dell’appalto in lotti funzionali.

Come ampiamente evidenziato, stante l’esigenza di assicurare la più ampia apertura del mercato ad ogni eventuale concorrente ad una determinata procedura di gara, la spinta del legislatore europeo e nazionale è stata quella di favorire il frazionamento degli appalti in lotti funzionali, i quali cioè evidenziano autonoma funzionalità e una propria utilità correlata all’interesse pubblico nell’ambito dell’intero appalto.

La scelta dunque del legislatore italiano di introdurre il comma 1-bis all’art. 2 del D. Lgs. n. 163/2006, ha determinato un‘inversione di tendenza corrispondente a pieno al quadro europeo: si è, dunque, passati oggi alla presunzione di illegittimità della riduzione ad unità degli appalti, di fronte alla quale la discrezionalità delle stazioni appaltanti subisce un ridimensionamento.

2) Nella predisposizione del bando di gara, occorre che la stazione appaltante favorisca la concorrenza fra gli operatori economici ed, a tal fine, assicuri la libertà di partecipazione degli stessi anche per più lotti.

Considerato quanto sin qui rilevato, di indubbia opportunità e convenienza in termini economici appare la scelta di una stazione appaltante di bandire una procedura ad evidenza pubblica il cui oggetto sia suddiviso in lotti funzionali, idonei, nel rispetto della disciplina comunitaria in tema di appalti pubblici, a garantire l’accesso del più ampio numero di operatori economici interessati alla partecipazione.

Svolte le valutazioni relative alla verifica della possibilità della suddivisione dell’appalto in lotti funzionali, l’impostazione di una lex specialis di gara coerente con la predetta frazionabilità in lotti dovrà essere necessariamente impiantata al rispetto del principio di par condicio e di quello di proporzionalità: quindi, accanto alla possibilità di presentare offerte per un solo lotto o per una combinazione di lotti, sarà necessario prevedere tutte quelle clausole idonee a garantire la tutela della massima partecipazione dei concorrenti per ogni singolo lotto.


[1] Tale principio ordinamentale risale al R.D. n. 827/1924 (Regolamento per l’amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato)

Art. 371. Tutti i contratti dai quali derivi entrata o spesa dello Stato debbono essere preceduti da pubblici incanti, eccetto i casi indicati da leggi speciali e quelli previsti nei successivi articoli.

2. Le forniture, i trasporti e i lavori sono dati in appalto separatamente secondo la natura del servizio e divisi possibilmente in lotti, quando ciò sia riconosciuto più vantaggioso per l’amministrazione”.

Art. 431. Pel complesso di una sola opera o di un solo lavoro, in caso di speciali necessità da farsi constare nel decreto di approvazione del contratto, possono formarsi progetti e perizie parziali per procedere a distinti contratti con più persone.

2. Quando l’appaltatore o il fornitore sia la medesima persona, e le forniture e i lavori comunque parzialmente descritti formino sostanzialmente parte di una sola impresa, non si ammette alcuna divisione artificiosa in più e diversi contratti, ma si procede ad un solo contratto con le norme stabilite”.

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Questo articolo è stato scritto da...

Avv. Paola Cartolano
Esperta in materia di appalti pubblici
mediagraphic assistenza tecnico legale e soluzioni per l'innovazione p.a.