Osservazioni sulla nuova disciplina in tema di adeguamento dei prezzi d’appalto in corso di esecuzione. Cenni sulla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 20 novembre 2025, n. 6288 in tema di riparto di giurisdizione

Premesse

La decisione annotata si colloca in un momento di transizione normativa in cui la disciplina emergenziale dell’adeguamento dei prezzi introdotta dall’articolo 26 del D.L. 50/2022 (cd. Decreto Aiuti) è stata non solo nuovamente prorogata, ma evoluta dalla Legge di Bilancio 2026, conferendole natura latamente strutturale.

L’evoluzione normativa degli ultimi anni ha reso evidente come il legislatore abbia progressivamente abbandonato la logica emergenziale, orientandosi verso un modello di adeguamento dei prezzi destinato a incidere stabilmente sulla fase esecutiva dei contratti pubblici.

La legge di bilancio 2026 ha esteso l’operatività dell’aggiornamento dei corrispettivi “fino alla fine dei lavori” per gli appalti di lavori aggiudicati sulla base di offerte con termine finale non successivo al 30 giugno 2023, rendendo l’adeguamento obbligatorio per i SAL emessi dal 1° gennaio 2026 e fino all’ultimazione delle opere, anche in deroga alle clausole contrattuali e agli indici revisionali previgenti.

La scelta della Legge di Bilancio 2026 di estendere l’operatività dell’aggiornamento “fino alla fine dei lavori” per gli appalti aggiudicati entro il 30 giugno 2023 rappresenta un passaggio di sistema: l’adeguamento diventa un istituto strutturale, non più confinato a misure straordinarie.

Inoltre, ha previsto la nascita di un “prezzario nazionale” destinato a coordinare e rendere più omogenei i prezzari regionali, con oneri motivazionali in caso di scostamento da tali soglie di riferimento.

Infine, per i contratti già in corso, la legge ha confermato criteri differenziati di riconoscimento dei maggiori importi (indicativamente: 90% per offerte presentate entro il 31.12.2021 e 80% per offerte tra 1.1.2022 e 30.6.2023).

BOX: “La Legge di Bilancio 2026 trasforma l’adeguamento dei prezzi da misura emergenziale a meccanismo strutturale.”

Questa stabilizzazione ex post mira a superare la logica dei ristori “a sportello” e ad ancorare l’aggiornamento alla contabilità dei lavori (SAL) secondo prezzari aggiornati, mantenendo però l’impostazione imperativa e vincolata dell’adeguamento, già propria dell’art. 26 D.L. 50/2022, ma ora proiettata lungo l’intera fase esecutiva dei contratti interessati.

Questa trasformazione comporta un mutamento profondo anche sul piano operativo. Le stazioni appaltanti sono chiamate a rivedere le proprie prassi contabili, poiché l’adeguamento non è più un istituto attivabile su impulso dell’appaltatore, ma un meccanismo che si innesta automaticamente nella contabilità dei lavori. L’introduzione del prezzario nazionale, destinato a “coordinare e rendere più omogenei i prezzari regionali”, mira a ridurre la frammentazione territoriale e a garantire maggiore uniformità applicativa, pur lasciando alle Regioni la titolarità dei propri listini.

Non di rado, le amministrazioni si sono ritrovate a dover dare adempimento agli obblighi derivanti dalla normativa de qua, incontrando difficoltà di carattere operativo  – non di rado per ragioni non strettamente imputabili alla stessa, ma riconducibili all’attività di superficiali direzioni dei lavori – nella corretta determinazione del differenziale da dover riconoscere in favore dell’appaltatore a titolo di adeguamento dei prezzi, dovendo, per l’effetto, gestire in via contenziosa pretese avanzate, anche a ragione. 

In questo quadro, la giurisprudenza è stata chiamata a chiarire la natura del potere esercitato dalla P.A. nell’applicazione dell’art. 26 del D.L. 50/2022, con particolare riguardo al riparto di giurisdizione. La sentenza del Consiglio di Stato del 20 novembre 2025 si colloca esattamente in questo snodo, offrendo una lettura che valorizza la natura vincolata del meccanismo e che, come si vedrà, incide in modo significativo sulla qualificazione delle posizioni giuridiche soggettive coinvolte.

La sentenza di cui si ragiona, infatti, porta con sé alcuni temi che vale la pena approfondire, sul piano del riparto di giurisdizione e della natura del potere sotteso al riconoscimento delle somme di che trattasi.

1. Il caso giudiziale
   1. Il giudizio di prime cure: TAR Friuli-Venezia Giulia n. 194/2025.

La ditta ricorrentesi era aggiudicata un appalto di lavori nel porto di Trieste. Senonché, a seguito della crisi dei prezzi, la ditta avanzava istanza per l’adeguamento ex art. 26 D.L. 50/2022 con riguardo ai lavori eseguiti. La stazione appaltante, procedendo alla propria istruttoria, quantificava gli importi riconoscibili ex lege, rivelatisi inferiori rispetto alle aspettative della ditta appaltatrice.

La ditta, pertanto, ritenendo di essere stata lesa, ha proceduto con l’impugnativa dei SAL e degli atti di determinazione dell’adeguamento dinanzi al TAR competente, lamentando l’erroneità del calcolo dei parametri dei prezzari regionali. Il T.A.R. Friuli-Venezia Giulia con sentenza n. 194/2025 dichiarava il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo, reputando competente in siffatta materia il giudice ordinario. La ditta appaltatrice, ritenendo, contrariamente, sussistente la competenza del Giudice Amministrativo, coltivava il giudizio procedendo con l’impugnazione della sentenza di prime cure davanti al Consiglio di Stato, al fine di vedersi riconoscere l’importo – a detta di parte appellante – mancante, previo riconoscimento della competenza del Giudice Amministrativo ratione materiae.

1.2 La decisione del Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato nel respingere l’appello, ha confermato la giurisdizione del giudice ordinario.

A fondamento del proprio disposto, il Consiglio di Stato ha posto una approfondita indagine circa la natura giuridica dell’adeguamento ex art. 26 D.L. 50/2022, indagando se il meccanismo revisionale si atteggiasse ad automatismo vincolato ovvero, se potesse essere accostato alla “revisione prezzi” in senso tecnico.

La Sezione V rilevava – sulla scorta di un indirizzo sempre più consolidato – che l’art. 26 D.L. 50/2022 configurerebbe un meccanismo legale, automatico e vincolato, agganciato ai prezzari aggiornati e privo di discrezionalità da parte della P.A.

Da tale assunto discende che l’Amministrazione, nel procedere secondo quanto la norma prevede onde riconoscere il differenziale economico in favore dell’appaltatore, non esercita alcun potere di natura autoritativa, ma si limita ad applicare parametri oggettivi, di provenienza normativa e predeterminati.

La sentenza valorizza il canone costituzionale secondo cui la giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo richiede l’esercizio, anche indiretto, di potere pubblico; la mera partecipazione della P.A. come contraente non basta ad attrarre la lite nella sua sfera. (Richiami interni alla motivazione: Corte cost. nn. 204/2004, 191/2006, 140/2007; Cass. SS.UU. 21990/2020, 18669/2023; 7152/2025).

BOX: il discrimine tra le due giurisdizioni in materia di revisione prezzi è, in genere, condizionato dall’esistenza di una clausola contrattuale che riconosca alla parte pubblica un potere discrezionale di apprezzamento della richiesta, nel senso che, in detta ipotesi, nella fase precedente ad un eventuale riconoscimento, la controversia appartiene al giudice amministrativo; se il contratto contempla un potere vincolato, la lite è invece devoluta al giudice ordinario

D’altronde le SS.UU. della Suprema Corte di Cassazione anche di recente hanno ribadito che “il discrimine tra le due giurisdizioni in materia di revisione prezzi è, in genere, condizionato dall’esistenza di una clausola contrattuale che riconosca alla parte pubblica un potere discrezionale di apprezzamento della richiesta, nel senso che, in detta ipotesi, nella fase precedente ad un eventuale riconoscimento, la controversia appartiene al giudice amministrativo; se il contratto contempla un potere vincolato, la lite è invece devoluta al giudice ordinario (Cass. SU 35952/2021; Cass. SU 21990/2020; Cass. SU 3160/2019; Cass. SU 14559/2015). Nel primo caso, sono attratte alla giurisdizione amministrativa anche le questioni concernenti il quantum se non sia in contestazione esclusivamente l’espletamento di una prestazione già puntualmente prevista nel contratto e disciplinata anche in ordine alla quantificazione del dovuto, giacché in tale ultima evenienza la controversia incardinata dall’appaltatore ha ad oggetto una mera pretesa di adempimento contrattuale e comporta l’accertamento dell’esistenza di un diritto soggettivo, e ricade nella giurisdizione ordinaria (Cass. SU 21990/2020; Cass.3160/2019; Cass. SU 3935/2022).

Il delineato discrimine è ulteriormente precisato nel senso che, se nulla abbia disposto il contratto, la controversia appartiene al giudice amministrativo, poiché il diritto viene a dipendere da un provvedimento dell’amministrazione che lo riconosca: prima di tale momento, il privato può vantare solo un interesse legittimo pretensivo (cfr. specificamente in tema di compensazione per aumento dei costi dei materiali Cass. S.U. 19567/2011, nonché, in tema di compenso revisionale, Cass. 9965/2017; Cass. SU 16285/2010)” (Cass. Civ., SS.UU., ord. 5 febbraio 2025, n. 2934).

In quest’ottica, le Sezioni Unite della Cassazione, con la nota ordinanza n. 21990/2020, hanno chiarito che la controversia sulla revisione del prezzo appartiene al giudice amministrativo se il contenuto della clausola (o del procedimento) lascia alla stazione appaltante un margine di valutazione tale da configurare la permanenza di una posizione di potere; viceversa, quando la clausola identifichi puntualmente un obbligo e non residui discrezionalità, la pretesa dell’appaltatore si atteggia a diritto soggettivo di adempimento, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario. È un “doppio binario” che fa dipendere il foro competente non dalla materia in sé, ma dall’anatomia concreta della regola applicabile e dal tipo di attività svolta dall’amministrazione.

Applicando la stessa logica all’adeguamento del citato articolo 26 del decreto 50/22, il quadro è ancor più netto: il meccanismo opera come automatismo ex lege, ancorato a prezzari e privo di spazi decisionali. La stazione appaltante non esprime un potere, ma esegue un comando normativo a contenuto vincolato. Ne discende che le liti sul quantum riconosciuto nei SAL, ove si discuta della corretta applicazione di voci di prezzario, dell’alternanza tra edizioni o del calcolo al netto del ribasso, pongono un problema di adempimento contrattuale e spettano al giudice ordinario. Questo è il senso, tra l’altro, delle più recenti letture di merito su art. 26, che hanno delimitato l’ambito del giudice amministrativo alle ipotesi in cui vi sia davvero esercizio di potere (ad esempio per provvedimenti negatori o valutazioni non vincolate), rimettendo al giudice civile la fisiologia delle contestazioni contabili sui SAL.

In definitiva, la Sezione V riconduce l’intera vicenda nell’alveo fisiologico dell’esecuzione contrattuale, escludendo che l’amministrazione, nell’applicare l’art. 26 del D.L. 50/2022, eserciti un potere autoritativo idoneo a radicare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. La controversia, ruotando attorno alla corretta applicazione di parametri normativi vincolati e alla quantificazione del differenziale economico, si configura come una tipica pretesa di adempimento, connotata da un diritto soggettivo pieno dell’appaltatore. La decisione, pertanto, si inserisce nel solco di un orientamento ormai consolidato, che distingue nettamente tra revisione prezzi in senso tecnico — ove residuino margini valutativi — e automatismi legali privi di discrezionalità, come quello delineato dall’art. 26, riaffermando la competenza del giudice ordinario quale foro naturale delle controversie insorte nella fase esecutiva del contratto.

BOX: il meccanismo opera come automatismo ex lege, ancorato a prezzari e privo di spazi decisionali. La stazione appaltante non esprime un potere, ma esegue un comando normativo a contenuto vincolato.

In questo solco è quindi innestata la sentenza in commento che ha pertanto confermato quanto stabilito in prime cure denegando la giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo in tema di pretese legate all’adeguamento del corrispettivo ex articolo 26, del citato decreto, vertendo la controversia esclusivamente su diritti soggettivi patrimoniali nella fase esecutiva del contratto.

1.3 Recenti applicazioni pretorie 

Più di recente, i principi ermeneutici anzi tratteggiati hanno trovato riscontro applicativo, in una sentenza emessa dal T.A.R. per la Sicilia, Catania, sezione V, 16 febbraio 2026, n. 488, i cui passaggi rappresentano plasticamente il ragionamento giuridico sotteso alla corretta ripartizione del sindacato giurisdizionale in subiecta materia.

Il T.A.R. Sicilia ha avuto modo di richiamare il succitato precedente del Consiglio di Stato, secondo cui può praticarsi “un’opzione esegetica che includa nella giurisdizione amministrativa un campo d’azione in cui sia assente ogni profilo riconducibile alla pubblica amministrazione-autorità e, quindi, [che] non sia giustificabile, per connessione, l’attrazione a tale giurisdizione di comportamenti ex se privatistici, non qualificabili, neanche in ragione del rapporto in cui si iscrivono e dell’orbita alla quale si ricollegano, alla stregua di forme di esercizio mediato, o, se si preferisce, indiretto, del potere amministrativo” (cfr. sent. n. 9568/2025, cit.; in tal senso, si vedano anche le sentenze della Cote Costituzionale 5 febbraio 2010 n. 35 e 15 luglio 2016 n. 179).

Viene sostenuto che, applicando le coordinate ermeneutiche sopra delineate, deve concludersi che, in materia di revisione dei prezzi, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, primo comma, lett. e), n. 2 può affermarsi solo ove permanga una posizione di potere in capo all’amministrazione, tale da consentirle, più o meno discrezionalmente, la possibilità di riconoscere o negare il beneficio.

Passando al caso di che si occupa, Tar Sicilia, coerentemente con quanto asserito dalla sentenza in commento del Consiglio di Stato, ha quindi affermato che l’adeguamento dei prezzi di cui all’art. 26 del D.L. 50/2022 non lascia alcun margine di discrezionalità in capo alla P.A., né sull’an né sul quantum del beneficio da riconoscere, atteso che il diritto all’adeguamento del prezzo e la sua quantificazione monetaria sono ancorati a precisi parametri fissati dal legislatore (ossia la ricadenza del contratto all’interno delle finestre temporali individuate dalla norma, i prezziari regionali, ecc), concludendo che tale meccanismo, costituisce una misura straordinaria e obbligatoria dettata dall’emergenza economica e dall’aumento dei costi dei materiali e dell’energia, che deve essere riconosciuta inderogabilmente all’impresa, in presenza dei presupposti di legge e, pertanto, non può ritenersi che nella subiecta materia venga in questione l’esercizio di un potere autoritativo, con ciò escludendo la competenza del Giudice Amministrativo.

• Sponda con la Legge di Bilancio 2026

La portata della decisione del Consiglio di Stato risulta ulteriormente rafforzata dal quadro delineato dalla Legge di Bilancio 2026, che interviene in modo sistematico sul meccanismo dell’adeguamento dei prezzi, consolidandone la natura di strumento tecnico‑contabile fondato sull’applicazione dei prezzari. Il legislatore, infatti, non introduce margini di discrezionalità amministrativa, ma rafforza un modello operativo basato su regole vincolate e su automatismi predeterminati.

• L’estensione dell’adeguamento fino alla conclusione dei lavori e la decorrenza dal 1° gennaio 2026 per i SAL trasformano l’istituto in un meccanismo strutturale del sistema di contabilizzazione. L’adeguamento diventa così un passaggio obbligato per tutti i cantieri ricadenti nel perimetro temporale definito, eliminando ogni possibile interpretazione che possa ricondurlo a una scelta autoritativa della stazione appaltante. La logica è quella di un’applicazione automatica, fondata su parametri oggettivi e predeterminati.
• L’istituzione del prezzario nazionale con funzioni di coordinamento e omogeneizzazione introduce un ulteriore elemento di certezza. Pur non sostituendo i prezzari regionali, il prezzario nazionale opera come parametro tecnico di riferimento, volto a garantire coerenza e uniformità sul territorio. La sua presenza impone alle amministrazioni un onere motivazionale rafforzato in caso di scostamento, contribuendo a ridurre il rischio di divergenze applicative e a rafforzare la trasparenza del processo.

In entrambe le direzioni, la legge si pone in piena continuità con la lettura del Consiglio di Stato: l’adeguamento non costituisce una “revisione prezzi” in senso proprio, che richiederebbe valutazioni istruttorie connotate da discrezionalità, ma rappresenta l’applicazione vincolata di prezzari ai fini della contabilità dei lavori. Si tratta, dunque, di un istituto tecnico, non provvedimentale, che opera secondo regole predeterminate e non suscettibili di modulazione discrezionale da parte delle amministrazioni.

• Implicazioni operative per le Stazioni Appaltanti

Per le stazioni appaltanti diventa essenziale prendere piena consapevolezza delle conseguenze operative derivanti dal nuovo assetto normativo e interpretativo. Le contestazioni relative all’applicazione dei prezzari vigenti al momento dell’esecuzione delle opere e dei SAL non potranno più riguardare scelte amministrative o valutazioni discrezionali, ma si concentreranno esclusivamente su aspetti tecnico‑contabili: correttezza dei calcoli, imputazione delle lavorazioni, coerenza tra prezzario applicato e stato di avanzamento.

In questo contesto, la qualità della documentazione di cantiere assume un ruolo decisivo. Diventa imprescindibile garantire:

• la puntuale redazione dei libretti delle misure;
• la corretta e tempestiva contabilizzazione delle lavorazioni;
• la tracciabilità del prezzario applicato e delle sue versioni;
• la coerenza tra documentazione tecnica, SAL e cronoprogramma;
• l’eventuale raccordo con prezzari speciali o settoriali, ove applicabili.

Il nuovo perimetro temporale (1.1.2026 – fine lavori) richiede un’attenzione ancora maggiore nella gestione delle fasi esecutive, anche alla luce dell’ausilio offerto dai sistemi informatici per la contabilità di cantiere, che possono contribuire a ridurre errori materiali e a garantire una maggiore trasparenza.

Ancora più rilevante è la necessità di una istruttoria tecnica solida e accurata, poiché le pretese relative al quantum dell’adeguamento configurano diritti soggettivi dell’appaltatore. Ciò comporta che eventuali controversie dovranno essere incanalate nel giudizio civile, con l’applicazione dei termini di prescrizione ordinari, ben più ampi rispetto ai termini decadenziali tipici del giudizio amministrativo. Ne deriva un’esposizione potenzialmente più lunga e significativa per le amministrazioni, che rende imprescindibile una gestione rigorosa e documentata dell’intero processo di contabilizzazione.

• Conclusioni

La sentenza offre una chiave di lettura sistematica che consente di evitare indebite espansioni della giurisdizione esclusiva e, al tempo stesso, di promuovere una maggiore certezza nel riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo su temi che, pur essendo contigui, presentano natura e presupposti differenti, come l’adeguamento dei prezzi e la revisione del corrispettivo. Il Consiglio di Stato, ricostruendo l’istituto dell’adeguamento come meccanismo tecnico‑contabile fondato su parametri vincolati, delimita con precisione l’ambito della giurisdizione amministrativa, evitando che essa si estenda a fattispecie che non implicano esercizio di potere, ma mera applicazione di regole predeterminate.

In controluce, la Legge di Bilancio 2026 accentua ulteriormente la tecnicità dell’adeguamento: il suo innesto “a regime” nella contabilità dei SAL, con applicazione automatica dei prezzari vigenti, potrebbe spostare il baricentro del contenzioso verso profili eminentemente probatori e peritali. Le controversie tenderanno a concentrarsi su aspetti quali la correttezza dei computi, l’individuazione della versione del prezzario applicabile, la qualificazione delle lavorazioni e la coerenza tra documentazione di cantiere e contabilizzazione. Si tratta di un’evoluzione coerente con la natura privatistica della fase esecutiva, ma che richiederà una crescente specializzazione dei fori civili e un robusto presidio tecnico da parte delle parti, affinché la ricostruzione dei fatti e dei parametri applicati sia adeguatamente supportata.

BOX: In controluce, la Legge di Bilancio 2026 accentua la tecnicità dell’adeguamento: il suo innesto “a regime” sulla contabilità dei SAL potrebbe, però, spostare il baricentro del contenzioso verso questioni probatorie e peritali

Per converso, nella revisione del corrispettivo disciplinata dall’art. 60 del D.Lgs. 36/2023, la giurisdizione continua a dipendere dalle modalità con cui la clausola è stata strutturata e applicata. La tendenziale tecnicizzazione introdotta dal nuovo Codice – attraverso indici dedicati per i lavori, soglie differenziate e l’Allegato II.2‑bis sulle modalità applicative – riduce l’alea del confronto e tende a standardizzare il procedimento. Tuttavia, non elimina in astratto la possibilità che la stazione appaltante debba compiere valutazioni, ponderare elementi istruttori o adottare provvedimenti. In tali ipotesi, l’orientamento giurisprudenziale riconosce la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a. Laddove, invece, l’attività si riduca a un mero calcolo vincolato, privo di margini valutativi, rimane naturale la giurisdizione del giudice ordinario, secondo la regola affermata dalle Sezioni Unite, come avviene per l’adeguamento.

In prospettiva, la distinzione tra adeguamento ex art. 26 del DL 50/2022 e revisione prezzi ex art. 60 del D.Lgs. 36/2023 continuerà a rappresentare un terreno di confronto interpretativo, anche in ragione della loro contiguità funzionale. Tuttavia, la progressiva tecnicizzazione del primo istituto sembra destinata a consolidare un modello nel quale la pubblica amministrazione non valuta, ma calcola; non decide, ma applica. È un’evoluzione coerente con la natura privatistica della fase esecutiva e con la tendenza del legislatore a ridurre gli spazi di discrezionalità nella gestione dei contratti pubblici. Tale evoluzione, però, richiede un adeguato presidio tecnico, sia sul versante amministrativo sia su quello giudiziale, per garantire la corretta applicazione dei parametri e la piena tutela delle parti coinvolte.