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( votes)di Riccardo Gai
Premessa: un’area di confine ad alto tasso di contenzioso
Il presente contributo esamina la tensione, sempre più marcata nel contenzioso del 2026, tra il principio di immodificabilità dell’offerta economica e la prassi — ormai consolidata in giurisprudenza — della progressiva riperimetrazione delle voci di costo in sede di verifica dell’anomalia ex art. 110 d.lgs. 36/2023. Dopo aver ricostruito il quadro normativo e la natura globale e sintetica del giudizio di congruità, l’articolo individua i criteri che consentono di distinguere la lecita scomposizione analitica delle voci di costo dalla modifica vietata dell’offerta, approfondendo tre snodi problematici emersi dalle pronunce del 2026: la rilevanza temporale delle tabelle retributive, la rimodulazione del costo della manodopera e i limiti del sindacato giurisdizionale.
| Il subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta è da sempre uno dei terreni più fertili del contenzioso in materia di contratti pubblici. La sua disciplina, oggi contenuta nell’art. 110 del d.lgs. 36/2023, ruota attorno a un equilibrio delicato: da un lato, l’esigenza di assicurare che l’offerta risultata migliore sia realmente capace di garantire la corretta esecuzione del contratto; dall’altro, la necessità di non trasformare il subprocedimento giustificativo in un’occasione surrettizia per rinegoziare l’offerta, in violazione della par condicio tra concorrenti. |
Il subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta è da sempre uno dei terreni più fertili del contenzioso in materia di contratti pubblici. La sua disciplina, oggi contenuta nell’art. 110 del d.lgs. 36/2023, ruota attorno a un equilibrio delicato: da un lato, l’esigenza di assicurare che l’offerta risultata migliore sia realmente capace di garantire la corretta esecuzione del contratto; dall’altro, la necessità di non trasformare il subprocedimento giustificativo in un’occasione surrettizia per rinegoziare l’offerta, in violazione della par condicio tra concorrenti.
Le pronunce del 2026 del Consiglio di Stato — in particolare, come si vedrà infra, le decisioni n. 1022/2026, n. 1403/2026, n. 2466/2026 e n. 1012/2026 — offrono un osservatorio privilegiato su questa tensione, restituendo l’immagine di una giurisprudenza che ha ormai abbandonato ogni formalismo nella ricostruzione dell’istituto, ma che al contempo fissa paletti rigorosi là dove la riperimetrazione dei costi rischia di trasformarsi in una vera e propria riformulazione della proposta negoziale.
1. Il quadro normativo: l’art. 110 d.lgs. 36/2023 e la natura globale e sintetica del giudizio
L’art. 110, comma 1, d.lgs. 36/2023 affida alla stazione appaltante la valutazione della «congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità» dell’offerta che, in base a elementi specifici — inclusi i costi dichiarati ai sensi dell’art. 108, comma 9 — appaia anormalmente bassa. Il comma 2 impone il contraddittorio scritto, assegnando all’operatore un termine non superiore a quindici giorni per le spiegazioni. Il comma 5 individua i presupposti di esclusione, tra i quali rilevano, ai nostri fini, l’incongruità degli oneri aziendali di sicurezza e la circostanza che «il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle» di cui all’art. 41, comma 13.
Il dato normativo è completato dall’art. 101, comma 3, che consente alla stazione appaltante di «richiedere chiarimenti sui contenuti dell’offerta tecnica e dell’offerta economica», precisando però che «i chiarimenti resi dall’operatore economico non possono modificare il contenuto dell’offerta tecnica e dell’offerta economica».
Su questa base testuale, la giurisprudenza ha costruito il principio — divenuto una vera e propria formula di stile — secondo cui il procedimento di verifica dell’anomalia «non ha carattere sanzionatorio e non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, mirando piuttosto ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile ed affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto». Il giudizio di congruità ha pertanto natura globale e sintetica: esso non si risolve in una parcellizzazione delle singole voci di costo né in una «caccia all’errore» nella loro indicazione nel corpo dell’offerta (TAR Lazio, n. 13469/2021).
Da questa premessa discende una conseguenza di grande rilievo pratico: poiché l’offerta economica e la conseguente verifica di anomalia «si fondano su stime previsionali e, dunque, su apprezzamenti e valutazioni implicanti un ineliminabile margine di opinabilità ed elasticità», non è possibile «pretendere una rigorosa quantificazione preventiva delle grandezze delle voci di costo rivenienti dall’esecuzione futura di un contratto», essendo sufficiente che essa «si mostri ex ante ragionevole ed attendibile» (CdS, n. 2466/2026). In altri termini, la natura previsionale dell’offerta giustifica, già a livello concettuale, una certa flessibilità nella fase
| Poiché l’offerta economica e la conseguente verifica di anomalia «si fondano su stime previsionali e, dunque, su apprezzamenti e valutazioni implicanti un ineliminabile margine di opinabilità ed elasticità», non è possibile «pretendere una rigorosa quantificazione preventiva delle grandezze delle voci di costo rivenienti dall’esecuzione futura di un contratto», essendo sufficiente che essa «si mostri ex ante ragionevole ed attendibile» (CdS, n. 2466/2026). In altri termini, la natura previsionale dell’offerta giustifica, già a livello concettuale, una certa flessibilità nella fase giustificativa. |
giustificativa.
2. La regola dell’immodificabilità dell’offerta e il suo fondamento
A fronte di questa flessibilità, opera il limite esterno dell’immodificabilità dell’offerta. Il principio trova fondamento nella tutela della par condicio tra i concorrenti e nell’interesse pubblico sotteso alla procedura: il subprocedimento di verifica è volto «ad accertare la serietà di un’offerta consapevolmente già formulata ed immutabile, non a consentire aggiustamenti in itinere», con conseguente preclusione di «variazioni e modifiche non plausibili e del tutto disancorate dai dati contenuti nell’offerta originaria» (TAR Lazio, n. 8402/2023).
La giurisprudenza ha individuato con precisione l’oggetto della tutela. In particolare, il costo della manodopera e gli oneri aziendali di sicurezza costituiscono elementi costitutivi ed essenziali dell’offerta economica, non suscettibili di mutazione in corso di gara, pena l’incisione delle esigenze «di tutela delle condizioni di lavoro e di parità di trattamento dei concorrenti» (TAR Campania, n. 1166/2023). La modificazione di tali voci in sede di giustificazioni integra, secondo l’orientamento consolidato, «un’inammissibile rettifica di un elemento costitutivo ed essenziale dell’offerta economica».
Tuttavia — ed è questo il punto che le pronunce del 2026 hanno contribuito a chiarire — l’immodificabilità non opera come un divieto assoluto di qualsiasi riallocazione interna. Il vincolo che la regola impone ha un contenuto preciso e delimitato: il saldo complessivo dell’offerta non può mutare, mentre la composizione interna delle voci può essere oggetto di specificazione, scomposizione e riperimetrazione, purché sorretta da un fondamento economico serio.
| il costo della manodopera e gli oneri aziendali di sicurezza costituiscono elementi costitutivi ed essenziali dell’offerta economica, non suscettibili di mutazione in corso di gara, pena l’incisione delle esigenze «di tutela delle condizioni di lavoro e di parità di trattamento dei concorrenti» (TAR Campania, n. 1166/2023). Non si tratta tuttavia di un divieto assoluto, giacché la composizione interna delle voci può essere oggetto di specificazione, scomposizione e riperimetrazione, purché sorretta da un fondamento economico serio. |
3. La riperimetrazione dei costi come espressione lecita del contraddittorio
Il punto di equilibrio è espresso con chiarezza nella giurisprudenza più recente: «in sede di procedimento di verifica dell’anomalia, è pacificamente ammessa la progressiva riperimetrazione, nella dialettica della fase giustificativa, dei parametri di costo, con compensazione delle precedenti sottostime e sovrastime, sia per porre rimedio a originari errori di calcolo, sia, più in generale, in tutti i casi in cui l’entità dell’offerta economica rimanga immutata» (Cons. Stato, n. 1022/2026).
La casistica del 2026 consente di individuare le ipotesi in cui la riperimetrazione è legittima:
a) La mera scomposizione analitica delle voci. Non costituisce modifica vietata «la mera scomposizione analitica delle singole voci di costo volta a rendere i chiarimenti richiesti dalla stazione appaltante», purché il valore complessivo della proposta rimanga invariato (Cons. Stato, n. 2466/2026). In tale pronuncia, la riduzione del valore delle migliorie e del costo della manodopera rispetto a quanto indicato in offerta — motivata dall’alto grado di specializzazione delle maestranze e dall’efficiente organizzazione aziendale — è stata ritenuta legittima, fermo il rispetto dei minimi salariali inderogabili.
b) La progressiva articolazione di voci già complessivamente indicate. Quando l’offerta ha indicato un costo in forma complessiva, la sua successiva articolazione in sub-voci rispondenti alla struttura dell’appalto non integra modifica vietata. Il Consiglio di Stato (CdS n. 1403/2026) ha preso in esame la distinzione — operata nei giustificativi — tra manodopera per attività a canone e manodopera per attività extra-canone, che è stata qualificata come «progressiva specificazione e articolazione, in sede di giustificazioni, di voci di costo già complessivamente indicate nell’offerta», e non come modifica dell’importo.
c) La compensazione tra sottostime e sovrastime. La circostanza che una singola voce risulti sottostimata non determina automaticamente l’anomalia, quando l’utile complessivo dichiarato sia capiente: sempre il Consiglio di Stato (CdS n. 1012/2026) ha esaminato la fattispecie di una verificazione tecnica che ha accertato una sottostima di circa 42.000 euro su una voce specifica, ritenuta comunque sostenibile perché incidente per il 14,38% su un utile d’impresa di circa 296.000 euro.
| Secondo la giurisprudenza più recente, in sede di verifica di congruità dell’offerta sono comunque consentite: a) La mera scomposizione analitica delle voci; b) La progressiva articolazione di voci già complessivamente indicate; c) La compensazione tra sottostime e sovrastime |
4. I limiti della riperimetrazione: quando la rimodulazione diventa modifica vietata
La stessa giurisprudenza che ammette la riperimetrazione ne delimita rigorosamente i confini, individuando due condizioni cumulative di legittimità: l’invarianza dell’entità complessiva e l’esistenza di un fondamento economico serio.
Il secondo requisito è quello che meglio esprime la linea di confine. Come affermato già da TAR Emilia-Romagna – Bologna (n. 392/2023 e n. 393/2023), la rimodulazione delle voci di costo della manodopera è ammissibile solo se: a) l’entità complessiva dell’offerta resta ferma; b) le singole voci sono modificate «per sopravvenienze di fatto o normative che comportino una riduzione dei costi, per originari comprovati errori di calcolo o per altre plausibili ragioni adeguatamente motivate». Non è invece consentito «rimodulare le voci di costo senza alcuna motivazione e al solo scopo di assicurarsi che il prezzo complessivo offerto resti immutato ma siano superate le contestazioni sollevate dalla stazione appaltante su alcune voci di costo».
| In sintesi, in base alla giurisprudenza, può dirsi che anche la riallocazione delle voci deve avere un fondamento economico serio allorché incida sulla composizione dell’offerta, atteso che, diversamente, si perverrebbe all’inaccettabile conseguenza di consentire un’elusiva modificazione a posteriori della stessa, snaturando la funzione propria del subprocedimento di verifica dell’anomalia, che è, per l’appunto, di apprezzamento globale dell’attendibilità dell’offerta. |
In sintesi, in base alla giurisprudenza, può dirsi che anche la riallocazione delle voci deve avere un fondamento economico serio allorché incida sulla composizione dell’offerta, atteso che, diversamente, si perverrebbe all’inaccettabile conseguenza di consentire un’elusiva modificazione a posteriori della stessa, snaturando la funzione propria del subprocedimento di verifica dell’anomalia, che è, per l’appunto, di apprezzamento globale dell’attendibilità dell’offerta.
Due corollari applicativi meritano di essere evidenziati:
a) La riallocazione “strumentale” è sempre vietata. La modifica delle voci finalizzata esclusivamente a far quadrare i conti e a superare le contestazioni della stazione appaltante, senza una giustificazione economica autonoma, è espressione di una modificazione a posteriori dell’offerta con intenti elusivi (TAR Campania, n. 1166/2023).
b) L’errore originario deve essere comprovato. La rimodulazione è ammessa anche per porre rimedio a «originari e comprovati errori di calcolo», ma in questo caso l’errore deve risultare documentalmente e non può essere invocato come espediente per rivedere le stime. La giurisprudenza ha chiarito, in proposito, che l’errata o incongrua indicazione del costo della manodopera o degli oneri di sicurezza non comporta di per sé l’esclusione immediata, ma impone la verifica di congruità, nell’ambito della quale è consentita la modifica delle giustificazioni «sempre che resti ferma l’entità dell’offerta economica» (TAR Campania, n. 1838/2024).
5. Il problema del tempo: quali tabelle retributive rilevano nella verifica
Uno dei profili più innovativi emersi dalle pronunce del 2026 concerne la dimensione temporale della verifica di congruità, e in particolare l’individuazione delle tabelle retributive da assumere come parametro.
La questione, dibattuta in ragione della fisiologica sovrapposizione tra i tempi della gara e i tempi del rinnovo dei contratti collettivi, ha trovato una soluzione univoca. Il Consiglio di Stato (CdS n. 1022/2026) ha affermato che «in sede di verifica della congruità dell’offerta, vanno considerate le sopravvenienze relative alle tabelle retributive vigenti al momento della verifica dell’anomalia», richiamando il consolidato orientamento secondo cui, in caso di rinnovo del CCNL che preveda aumenti retributivi applicabili al personale impiegato, la stazione appaltante deve tenere conto dei nuovi livelli retributivi e verificare se l’offerta sia in grado di sostenerli (Cons. Stato, sez. V, n. 9042/2024 e n. 453/2024).
| Nel caso di rinnovo del CCNL di settore, che preveda aumenti retributivi applicabili al personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto, la stazione appaltante deve tenere conto, nel corso del procedimento di verifica della congruità dell’offerta, anche dei nuovi livelli retributivi previsti, e verificare se l’offerta economica dell’impresa individuata come possibile aggiudicataria sia in grado di sostenere anche i nuovi costi (v. CdS, n. 1022/20206). |
Ad avviso dei Giudici di Palazzo Spada, «In particolare, è stato più volte chiarito che, nel caso di rinnovo del CCNL di settore, che preveda aumenti retributivi applicabili al personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto, la stazione appaltante deve tenere conto, nel corso del procedimento di verifica della congruità dell’offerta, anche dei nuovi livelli retributivi previsti, e verificare se l’offerta economica dell’impresa individuata come possibile aggiudicataria sia in grado di sostenere anche i nuovi costi (tra le tante, Cons. Stato, sez. V, 12 novembre 2024, n. 9042; Cons. Stato, sez. V, 15 gennaio 2024, n. 453)Ne consegue che l’esito positivo della valutazione di congruità palesa in parte qua un vizio della funzione sub specie di insufficiente istruttoria» (v. ancora CdS, n. 1022/20206).
Il principio ha trovato conferma anche nella giurisprudenza del TAR Lazio (n. 8756/2026), che ha annullato un’aggiudicazione per l’utilizzo di tabelle ministeriali risalenti al dicembre 2022, nonostante fossero state pubblicate tabelle aggiornate il 29 gennaio 2025, applicabili alla gara bandita ad aprile 2025. La decisione chiarisce che le tabelle, pur avendo funzione «meramente indicativa e non costituendo parametro assoluto e inderogabile», rappresentano «il necessario termine di riferimento della verifica», dal quale l’impresa può discostarsi solo dimostrando una particolare organizzazione imprenditoriale idonea a giustificare gli scostamenti. L’utilizzo di parametri non aggiornati «inficia insuperabilmente l’esito della verifica di anomalia, determinando un travisamento che impone la rinnovazione del procedimento valutativo alla luce dei valori tabellari vigenti».
La portata del principio è rilevante anche sotto il profilo degli oneri istruttori della stazione appaltante: il vizio della verifica può configurarsi non soltanto quando l’aggiudicataria si sia avvalsa di tabelle superate, ma anche quando sia stata la stessa amministrazione a non considerare l’aggiornamento sopravvenuto nella propria stima iniziale del costo del lavoro.
La verifica del rispetto dei minimi salariali retributivi non coincide con — e non si esaurisce in — il subprocedimento di anomalia: essa costituisce, anche nelle gare aggiudicate con il criterio del minor prezzo, «una autonoma condicio causam dans del provvedimento di aggiudicazione», finalizzata a tutelare il diritto dei lavoratori alla retribuzione minima garantito dall’art. 36 Cost. (TAR Campania, n. 6128/2023).
In questa prospettiva, il giudizio sul costo del personale è «interno all’offerta», in quanto comporta il confronto tra il costo offerto e quello indicato dai contratti collettivi e dalle tabelle ministeriali ai sensi dell’art. 110, comma 5, del Codice: l’indicazione di un costo pari o superiore a quello stimato nel bando non legittima di per sé un giudizio di non anomalia, perché gli elementi basilari del confronto — personale necessario, ore di lavoro, costo totale — appartengono all’offerta e alla discrezionalità imprenditoriale (TAR Lombardia, n. 2077/2024).
Il tema si intreccia, infine, con quello della riperimetrazione: quando le migliorie progettuali offerte comportano un incremento quantitativo delle lavorazioni rispetto al progetto a base di gara, ma l’offerta indica costi della manodopera identici a quelli stimati dalla stazione appaltante, si configura sul piano sostanziale un ribasso di tali costi. In questa ipotesi «la conseguenza non è l’esclusione dalla gara, ma l’assoggettamento della sua offerta alla verifica dell’anomalia», in forza del combinato disposto degli artt. 41, comma 14, 108, comma 9, e 110, comma 1, del codice (TAR Campania, n. 6436/2025).
Il rigore dell’esame non è uniforme, ma si modula sulla tipologia di appalto. Negli appalti ad alta intensità di manodopera, la verifica dei costi del personale deve essere particolarmente scrupolosa e richiedere l’esame analitico delle singole componenti, poiché una sottostima può erodere completamente l’utile d’impresa senza possibilità di compensazione con altre voci, rendendo l’offerta non sostenibile (CdS, n. 1652/2023).
In particolare, gli scostamenti relativi alle ore mediamente non lavorate — che coinvolgono eventi non nella disponibilità dell’impresa, come ferie e malattia — richiedono stime prudenziali e non possono essere giustificati sulla base di mere statistiche aziendali non adeguatamente comprovate. È invece ammissibile discostarsi dal dato ministeriale relativo alle ore lavorate valorizzando il tasso di assenteismo reale, ricavato dalla concreta esperienza lavorativa dell’impresa, purché tale dato rifletta l’effettiva organizzazione aziendale e sia idoneamente documentato (TAR Campania – Salerno, n. 737/2023).
6. La coerenza interna tra ricavi e costi: il vizio da travisamento
Un ulteriore limite alla riperimetrazione, emerso con nettezza nella sentenza del Consiglio di Stato n. 1022/2026, attiene alla coerenza tra ricavi e costi assunti a base della verifica. La decisione ha annullato la valutazione di congruità in un appalto di raccolta rifiuti, rilevando che l’aggiudicataria aveva computato i ricavi includendo anche i servizi complementari opzionali, mentre l’offerta tecnica e i costi si riferivano ai soli servizi base. Detraendo i costi dei soli servizi base dal prezzo offerto, l’offerta risultava in perdita.
Ad avviso dei Giudici, «nel caso di specie, deve innanzitutto ritenersi del tutto pacifico che i ricavi indicati da -OMISSIS- siano riferiti al valore complessivo dell’appalto previsto nel bando e, quindi, comprensivo anche dei servizi complementari […].
Tuttavia, nell’elenco dei servizi indicati in offerta tecnica non compaiono i servizi complementari opzionali.
Ne consegue, quindi, che i costi indicati da -OMISSIS- devono ritenersi riferiti solo ai servizi base e non anche ai servizi complementari, non potendo, peraltro, nemmeno essere diversamente, dal momento che, sulla base della legge di gara, non è possibile quantificare in anticipo la quantità di servizi complementari e opzionali.
In ogni caso, dalle giustificazioni non emerge una quantificazione dei costi riferiti anche ai servizi complementari, né tale prova risulta essere stata fornita in giudizio a fronte della specifica contestazione di parte appellante […].
Ne consegue, quindi, che risulta viziato in parte qua il procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta per travisamento dei fatti o, quanto meno, per insufficiente istruttoria».
La pronuncia è di estremo interesse perché mostra come la verifica di congruità, pur mantenendo natura globale e sintetica, debba essere condotta su un perimetro omogeneo di ricavi e costi: quando l’offerta tecnica riguardi esclusivamente i servizi base mentre i ricavi computino anche servizi opzionali non quantificabili ex ante, la verifica è viziata per travisamento dei fatti o insufficiente istruttoria. Non si tratta, in questo caso, di una modifica vietata dell’offerta, ma di un vizio intrinseco del giudizio di congruità, che non può “sostenere” l’offerta su ricavi ipotetici e non ancora affidati.
| la verifica di congruità, pur mantenendo natura globale e sintetica, debba essere condotta su un perimetro omogeneo di ricavi e costi: quando l’offerta tecnica riguardi esclusivamente i servizi base mentre i ricavi computino anche servizi opzionali non quantificabili ex ante, la verifica è viziata per travisamento dei fatti o insufficiente istruttoria. Non si tratta, in questo caso, di una modifica vietata dell’offerta, ma di un vizio intrinseco del giudizio di congruità, che non può “sostenere” l’offerta su ricavi ipotetici e non ancora affidati (v. CdS, n. 1022/2026). |
7. Il sindacato giurisdizionale e l’onere probatorio
L’ultimo profilo meritevole di attenzione concerne il perimetro del sindacato del giudice amministrativo e la distribuzione dell’onere probatorio.
Sotto il primo profilo, la giurisprudenza del 2026 ribadisce l’orientamento consolidato: la valutazione di anomalia costituisce «espressione di un tipico potere tecnico-discrezionale di cui l’amministrazione è titolare per il conseguimento e la cura dell’interesse pubblico affidatole dalla legge, sindacabile in sede giurisdizionale solo in caso di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza» (CdS, n. 1012/2026). Il sindacato «non può estendersi oltre l’apprezzamento della loro intrinseca logicità e ragionevolezza, essendo preclusa all’organo giurisdizionale la possibilità di svolgere (autonomamente o a mezzo di consulenti tecnici) un’autonoma verifica circa la sussistenza, o meno, dell’anomalia». Il giudice può «al più ripercorrere l’iter argomentativo svolto dall’amministrazione per verificarne l’intrinseca ragionevolezza e coerenza, senza però potervi sostituire un sistema valutativo differente» (CdS n. 1403/2026)
Sotto il secondo profilo, l’onere della prova grava su chi contesta l’esito del giudizio: «spetta al ricorrente dimostrare la manifesta erroneità o contraddittorietà della valutazione dell’amministrazione», offrendo «specifici e dettagliati elementi di prova», non essendo sufficiente dedurre la genericità delle giustificazioni senza offrire «un principio di prova della complessiva incongruità dell’offerta» (CdS, n. 1403/2026).
Va infine segnalato un corollario processuale di rilievo: la motivazione del giudizio di non anomalia «non deve essere specifica ed estesa, potendo essere effettuata anche mediante rinvio per relationem alle risultanze procedimentali e alle giustificazioni fornite dall’impresa»; parimenti, la stazione appaltante «può legittimamente limitarsi alla richiesta di giustificativi con riferimento alle voci di costo più rilevanti, in grado di incidere sulla complessiva attendibilità dell’offerta», senza essere tenuta a chiedere chiarimenti su tutti i costi, anche marginali (CdS, n. 2466/2026).
| la giurisprudenza del 2026 ribadisce l’orientamento consolidato secondo cui la valutazione di anomalia costituisce «espressione di un tipico potere tecnico-discrezionale di cui l’amministrazione è titolare per il conseguimento e la cura dell’interesse pubblico affidatole dalla legge, sindacabile in sede giurisdizionale solo in caso di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza» (CdS, n. 1012/2026), essendo preclusa all’organo giurisdizionale la possibilità di svolgere (autonomamente o a mezzo di consulenti tecnici) un’autonoma verifica circa la sussistenza, o meno, dell’anomalia, la cui prova spetta comunque al ricorrente che contesta la valutazione (v. CdS n. 1403/2026). |
8. Conclusioni
Dall’esame delle pronunce del 2026 emerge un quadro relativamente stabile sul piano dei principi, ma in costante affinamento sul piano applicativo.
Il punto fermo è che il subprocedimento di verifica dell’anomalia non è — e non deve diventare — una sede di rinegoziazione dell’offerta: il saldo complessivo della proposta negoziale resta intangibile, e le voci essenziali (manodopera e oneri di sicurezza) non possono essere rimodulate se non in presenza di un fondamento economico serio e documentato. Entro questi confini, tuttavia, la giurisprudenza riconosce ampio spazio alla progressiva riperimetrazione delle voci di costo, alla scomposizione analitica e alla compensazione tra sottostime e sovrastime, in coerenza con la natura previsionale dell’offerta.
I profili di maggiore novità del 2026 si concentrano su due fronti. Il primo è la dimensione temporale della verifica: le tabelle retributive rilevanti sono quelle vigenti al momento della verifica, e non quelle della presentazione dell’offerta, con conseguente onere per la stazione appaltante di verificare la sostenibilità dell’offerta rispetto ai rinnovi contrattuali sopravvenuti. Il secondo è la coerenza interna del giudizio di congruità: ricavi e costi devono essere riferiti al medesimo perimetro prestazionale, pena un vizio da travisamento o insufficiente istruttoria.
Per l’operatore del settore, la conseguenza pratica è duplice. Dal lato delle stazioni appaltanti, la verifica di anomalia va condotta con istruttoria adeguata e aggiornata, senza cedere alla tentazione di una motivazione meramente adesiva alle giustificazioni dell’impresa. Dal lato dei concorrenti, la contestazione del giudizio di congruità richiede un apparato probatorio specifico, in grado di dimostrare la macroscopica inattendibilità complessiva dell’offerta e non la mera opinabilità di singole voci di costo.
Fermo restando, in ogni caso, il limite esterno del sindacato giurisdizionale: il giudizio di congruità è espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile solo per manifesta erroneità, irragionevolezza, difetto d’istruttoria o travisamento dei fatti. È proprio lungo questa linea di confine — tra il rispetto della discrezionalità dell’amministrazione e il controllo sui suoi vizi macroscopici — che si sta scrivendo, sentenza dopo sentenza, la nuova geometria della verifica di anomalia, destinata a incidere su ogni singola procedura di gara.
Verifica di anomalia: chiarimenti, congruità e motivazione
La verifica di anomalia richiede di comprendere quali spiegazioni economiche siano compatibili con l’offerta originaria e come motivare le valutazioni effettuate.
Mediaconsult propone il “Laboratorio su gare sopra soglia, criteri GOEV e anomalia dell’offerta”, in programma il 20 novembre 2026. L’incontro approfondisce tempi della verifica, discrezionalità tecnica, costi della manodopera e orientamenti giurisprudenziali, con un approccio orientato ai problemi operativi degli uffici
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