Commissione di gara e collegialità della valutazione: i chiarimenti del Consiglio di Stato nella sentenza n. 1053/2026

 

Introduzione

Nell’ambito del diritto dei contratti pubblici, il procedimento di selezione del contraente privato da destinare all’esecuzione di lavori, alla prestazione di servizi o alla fornitura di beni si inserisce in un delicato equilibrio tra la tutela della concorrenza, la parità di trattamento tra gli operatori economici e il perseguimento dell’interesse pubblico primario. Nelle procedure di gara da aggiudicarsi attraverso il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, fondato sul miglior rapporto qualità/prezzo, la fase di valutazione delle proposte tecniche assume un rilievo centrale e nevralgico, rappresentando il momento in cui la discrezionalità tecnica dell’amministrazione trova la sua massima espressione. In tale contesto, l’attività demandata alla Commissione giudicatrice si colloca al centro di un persistente contenzioso giurisprudenziale, spesso originato dal complesso confine tra la sfera di giudizio individuale spettante a ciascun commissario e la dimensione fisiologicamente collegiale dell’organo valutativo. Tra le doglianze maggiormente ricorrenti sollevate dalle imprese concorrenti risultate non aggiudicatarie, un posto di primario rilievo è occupato dalle contestazioni aventi ad oggetto la presunta omologazione dei giudizi espressi dai singoli componenti dell’organo straordinario. In particolare, la prassi giudiziaria evidenzia come la presenza di punteggi o di coefficienti numerici identici (o comunque caratterizzati da un elevato grado di convergenza) venga frequentemente censurata quale sintomo di una preventiva ed indebita decisione collegiale, idonea ad annullare la necessaria ponderazione individuale prescritta dalla lex specialis di gara. A fronte di tali oscillazioni interpretative e di un atteggiamento talvolta rigidamente formalistico assunto dai giudici di prime cure, intervengono i chiarimenti forniti dal Consiglio di Stato, Sezione Terza, con la recente sentenza 10 febbraio 2026, n. 1053. Con questo importante approdo ermeneutico, il Giudice d’appello offre una ricostruzione sistematica del rapporto tra autonomia del commissario e collegialità dell’organo, coordinando le dinamiche del confronto endoprocedimentale con la nuova architettura dei principi generali scolpita dal D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36. L’esame della pronuncia offre dunque l’occasione per fare il punto sulla natura del giudizio tecnico, sulle garanzie motivazionali ad esso connesse e sulle ricadute operative che ne derivano per l’attività quotidiana delle stazioni appaltanti e dei collegi giudicanti.

1. Il principio di collegialità, l’evoluzione giurisprudenziale e il quadro normativo

Nel disegno concettuale e normativo del sistema dei contratti pubblici, la Commissione giudicatrice si configura da sempre come un organo collegiale perfetto di natura tecnica, ad assetto straordinario e temporaneamente circoscritto. La sua istituzione risponde alla fondamentale esigenza di assicurare una valutazione ampiamente qualificata, indipendente e neutrale nei confronti delle proposte progettuali formulate dai concorrenti, sottraendo la fase valutativa a valutazioni meramente burocratiche o monocratiche. Nel quadro del nuovo Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 36/2023), la disciplina dell’organo trova la sua sede principale nell’articolo 93, il quale ne individua la composizione, i requisiti di competenza e i compiti essenziali, in stretta correlazione con i principi generali che governano l’intera materia. Come evidenziato con efficacia anche nel dibattito della dottrina specialistica, il principio di collegialità non risponde ad una pura esigenza formale di pluralità numerica o di mera presenza simultanea dei suoi componenti, bensì ad una precisa ratio sostantiva: garantire che la decisione finale sia la risultante di un dialogo proficuo, di un libero confronto di idee e di una sintesi dialettica tra differenti professionalità e sensibilità specialistiche. Il collegio non è inteso come una somma meccanica e disarticolata di valutazioni solitarie ed atomistiche, ma come una struttura organica in cui il confronto tecnico affina, corregge e consolida la comprensione complessiva delle offerte presentate. Sul delicato versante dell’assolvimento dell’obbligo motivazionale e delle concrete modalità di verbalizzazione dei giudizi individuali, il percorso giurisprudenziale ha attraversato nel tempo orientamenti non sempre omogenei, oscillando talvolta tra rigide ed esasperate esigenze di tracciabilità dei singoli voti ed impostazioni orientate alla netta prevalenza del momento collegiale e sintetico. Tali oscillazioni interpretative hanno trovato una fondamentale ed autorevole composizione nel pronunciamento dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 14 dicembre 2022, n. 16. L’Adunanza Plenaria, facendo proprio l’insegnamento di una solida tradizione di legittimità (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 16 febbraio 2012, n. 810 e Sez. III, 24 giugno 2021, n. 4847), ha statuito in modo cristallino che le valutazioni espresse dai singoli commissari nella forma del coefficiente numerico non comparativo si intendono fisiologicamente assorbite nella decisione collegiale finale, in assenza di una specifica ed espressa disposizione della lex specialis di gara che ne imponga la distinta ed autonoma verbalizzazione. In questo contesto di valutazione tramite coefficiente numerico diretto, i commissari procedono ad una attribuzione discrezionale del punteggio sui singoli criteri e sub-criteri qualitativi, per cui la progressiva convergenza verso un giudizio unanime ed omogeneo rappresenta l’approdo del tutto naturale del dibattito interno, determinando il legittimo assorbimento delle schede o dei punteggi singoli nella deliberazione finale dell’organo.

Un fondamentale ed articolato distinguo tracciato dalla giurisprudenza amministrativa riguarda l’adozione del diverso e più complesso metodo del confronto a coppie, utilizzato quale ulteriore modalità di valutazione degli elementi qualitativi dell’offerta nell’ambito delle gare da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. In tale specifica e peculiare metodologia valutativa, ciascun elemento qualitativo oggetto di analisi viene assoggettato ad una verifica sistematica all’interno di una matrice triangolare, nella quale le offerte di tutti i concorrenti vengono messe a raffronto direttamente a due a due. Tale meccanismo prevede che ciascun componente della commissione proceda all’indicazione dell’offerta preferita all’interno di ogni singola coppia, attribuendo contestualmente un punteggio che corrisponde al livello di preferenza di volta in volta accordato e misurato sulla base di una scala di valori o di coefficienti predeterminati dalla lex specialis, varianti da un minimo ad un massimo (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 25 giugno 2019, n. 4364). Nel contesto del confronto a coppie, la manifestazione di preferenza espressa dal singolo commissario conserva un valore autonomo, insostituibile ed infungibile, dovendo rimanere distinta, tracciabile ed imputabile, affinché l’algoritmo matematico prescelto possa operare correttamente ed elaborare la graduatoria finale. Tuttavia, sotto il profilo della motivazione, la giurisprudenza di Palazzo Spada è assolutamente costante e conforme nel ritenere che il punteggio attribuito da ogni commissario nel confronto a coppie non debba essere accompagnato da alcuna specifica o supplementare motivazione argomentativa e letterale delle scelte effettuate. La ragione di tale esenzione risiede nel fatto che la motivazione delle valutazioni sugli elementi qualitativi risiede ed è immanente nelle stesse preferenze numeriche espresse nei singoli raffronti; tale esternazione del valore numerico risulta pienamente ed esaustivamente sostitutiva di una motivazione discorsiva, la quale sarebbe peraltro tecnicamente inagibile poiché richiederebbe la redazione di un numero imponente di giustificazioni per ogni singola coppia, non sintetizzabili con un’unica spiegazione cumulativa. Trattandosi di valutazioni ad elevato contenuto tecnico, esse si configurano come esternazioni di discrezionalità tecnica, sindacabili in sede di giurisdizione amministrativa unicamente entro ristretti e ben delimitati confini, ossia nei soli casi di manifesta ed irragionevole illogicità, travisamento dei fatti od evidente errore di apprensione (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. VI, 19 giugno 2017, n. 2969; Sez. III, 21 luglio 2017, n. 3622; Sez. V, 24 ottobre 2016, n. 4415; Sez. III, 24 aprile 2015, n. 2050 e 21 gennaio 2015, n. 205).

2. Il caso sotteso alla sentenza Consiglio di Stato n. 1053/2026

La vicenda giudiziaria giunta al vaglio della Terza Sezione del Consiglio di Stato trae origine dall’impugnazione degli esiti di una complessa ed articolata procedura di gara ad evidenza pubblica indetta da ARIA S.p.A. (Azienda Regionale per l’Innovazione e gli Acquisti della Regione Lombardia) per l’affidamento di servizi di pulizia, disinfezione e sanificazione in ambito sanitario, da aggiudicarsi secondo il criterio del miglior rapporto qualità/prezzo. Trattandosi di un appalto ad elevata complessità organizzativa e di importo rilevante, la lex specialis di gara aveva strutturato la valutazione della proposta tecnica su molteplici sub-criteri e sub-punteggi, prevendendo la compilazione di schede valutative individuali da parte dei tre componenti del seggio di gara ed il successivo calcolo della media aritmetica dei coefficienti attribuiti. Al termine delle operazioni di esame e valutazione delle offerte, la stazione appaltante approvava i verbali della Commissione giudicatrice ed adottava il provvedimento formale di aggiudicazione in favore dell’operatore economico primo classificato. Contro tali esiti adiva il Giudice Amministrativo Regionale la società seconda classificata, deducendo diversi motivi di ricorso volti a travolgere l’intera fase valutativa e l’operato dell’organo straordinario. Il perno centrale della censura poggiava sulla presunta illegittimità della modalità con cui i commissari avevano proceduto all’attribuzione dei coefficienti tecnici: la società ricorrente evidenziava infatti come dai verbali delle sedute riservate emergesse una totale, perfetta e costante coincidenza tra i coefficienti numerici attribuiti da ciascuno dei tre componenti della commissione in relazione a tutti i criteri e sub-criteri previsti dal disciplinare per tutte le imprese concorrenti. A parere della società impugnante, la rilevata ed assoluta uniformità dei giudizi individuali avrebbe costituito una prova schiacciante ed inconfutabile dell’assenza di un vero giudizio autonomo. Nello specifico, si sosteneva che i commissari non avessero esercitato la propria individuale ed insostituibile discrezionalità tecnica, bensì avessero concordato preventivamente, in sede collegiale, i punteggi complessivi da assegnare, apponendo solo successivamente ed in modo fittizio la medesima valutazione nelle rispettive schede individuali. Tale modus operandi avrebbe violato le prescrizioni del disciplinare di gara, che imponevano la previa attribuzione autonoma ed indipendente del coefficiente da parte di ciascun commissario e la successiva derivazione del voto finale mediante la media aritmetica delle singole valutazioni. Il Tribunale Amministrativo Regionale di primo grado accoglieva integralmente la prospettazione formalistica della società ricorrente, annullando l’aggiudicazione e gli atti di gara. Nelle motivazioni della sentenza di prime cure, il TAR affermava il principio secondo cui la perfetta ed estesa sovrapposizione dei coefficienti espressi dai singoli commissari non potesse considerarsi un evento fisiologico o casuale, dovendosi al contrario presumere che l’organo avesse illegittimamente azzerato la fase di valutazione individuale, anticipando impropriamente la fase collegiale ed eludendo la funzione di garanzia sostantiva sottesa al meccanismo matematico della media aritmetica dei voti.

3. La convergenza dei giudizi come frutto fisiologico del confronto tecnico

Investito dell’appello proposto dalla stazione appaltante e dall’impresa aggiudicataria, il Consiglio di Stato con la sentenza 10 febbraio 2026, n. 1053 ha riformato integralmente la pronuncia di primo grado, smantellando l’impostazione formalistica ed aprioristica adottata dal TAR e restituendo la corretta chiave di lettura delle dinamiche interne agli organi collegiali tecnici. Il Giudice d’appello ha innanzitutto evidenziato come la presunzione di illegittimità fatta propria dal primo giudice risulti priva di qualsiasi fondamento normativo, dogmatico e logico-giuridico. La coincidenza o la forte omogeneità dei coefficienti numerici e dei punteggi attribuiti dai singoli commissari non costituisce affatto un’anomalia procedimentale o la spia di un illecito condizionamento reciproco, bensì rappresenta l’approdo del tutto naturale e fisiologico del dibattito endoprocedimentale svolto tra i componenti dell’organo tecnico. La pronuncia mette in luce un aspetto di cruciale rilevanza sistematica: la discussione, il libero scambio di opinioni e il confronto dialettico all’interno della Commissione di gara non sono mere opzioni tollerabili o fasi contingenti, ma costituiscono la vera essenza della collegialità perfetta. Nel corso delle sedute riservate, i commissari, portatori di competenze professionali e sensibilità multidisciplinari differenti, sono chiamati ad esaminare collegialmente i contenuti delle proposte tecniche, a vagliarne criticamente i punti di forza e di debolezza, a chiarire eventuali dubbi interpretativi sul progetto presentato. È assolutamente normale, oltre che auspicabile nell’interesse della pubblica amministrazione, che tale approfondimento congiunto conduca i membri dell’organo a maturare un convincimento uniforme ed una visione condivisa sulla qualità dell’offerta esaminata. Pretendere che i commissari, all’esito di una discussione approfondita, trasparente e condivisa, debbano necessariamente diversificare in modo artificiale o artificioso i propri giudizi individuali al solo scopo di esibire un’apparente ed esteriore indipendenza di pensiero, significherebbe introdurre un requisito irragionevole ed estraneo alla ratio del sistema dei contratti pubblici. Una simile pretesa finirebbe per costringere i membri del seggio ad alterare la reale misura del proprio convincimento al solo fine di scongiurare il rischio di giudizi unanimi, trasformando il momento valutativo in una finzione procedimentale e penalizzando la genuinità dell’accordo tecnico raggiunto. Il Consiglio di Stato ha quindi ribadito che l’autonomia del singolo commissario non è affatto negata dalla convergenza del suo giudizio con quello degli altri componenti, ma è salvaguardata dalla libertà di partecipare al dibattito e di concorrere liberamente alla formazione della decisione dell’organo. Pertanto, laddove non vi sia una specifica ed espressa norma del disciplinare di gara che imponga la segretezza e la rigida separazione dei giudizi individuali prima di qualunque contatto o discussione collegiale, la convergenza unanime o la simmetria dei voti si presume legittima espressione del corretto, proficuo e trasparente svolgimento dei lavori dell’organo tecnico.

4. L’integrazione con i principi del Risultato e della Fiducia di cui al D.Lgs. 36/2023

La ricostruzione operata dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 1053/2026 trae la propria profonda forza espansiva e sistematica dalla perfetta armonia con il nuovo quadro assiologico delineato dal D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, il cui Titolo I individua nei “Principi Generali” la vera e propria chiave di lettura, interpretazione ed applicazione di tutte le singole disposizioni del Codice dei Contratti Pubblici. In primo luogo, la pronuncia del Giudice d’appello si pone in diretta ed immediata attuazione del Principio del Risultato, sancito dall’articolo 1 del nuovo Codice. Tale principio, elevato a criterio guida primario per l’esercizio dell’attività amministrativa e per l’interpretazione dell’intera disciplina di settore, impone alle stazioni appaltanti, ai RUP e agli organi procedimentali di perseguire l’affidamento del contratto e la sua successiva esecuzione con la massima tempestività ed il migliore rapporto qualità/prezzo, nel pieno rispetto dei principi di concorrenza, trasparenza e massima partecipazione. Nella prospettiva del Risultato, il procedimento amministrativo di gara non può essere inteso come una rigida corsa ad ostacoli disseminata di adempimenti meramente formali, burocratici o procedurali, privi di un effettivo ed apprezzabile valore garantista. Annullare una complessa procedura di gara e travolgere una valutazione tecnica approfondita per il solo fatto che i commissari abbiano espresso valutazioni unanimi o coefficienti identici significherebbe paralizzare l’azione amministrativa e differire ingiustificatamente il soddisfacimento dell’interesse pubblico sulla base di un formalismo vuoto ed anacronistico, in palese e stridente contrasto con la ratio riformatrice del 2023. In secondo luogo, la decisione in rassegna trova un sicuro e solido fondamento nel Principio della Fiducia, codificato all’articolo 2 del D.Lgs. 36/2023. Tale norma introduce nell’ordinamento contrattuale una fondamentale ed innovativa presunzione di legittimità, correttezza, trasparenza e buon andamento dell’operato dei funzionari pubblici e dei soggetti privati chiamati ad esercitare funzioni di valutazione tecnica ed amministrativa. Ipotizzare aprioristicamente che la valutazione collegiale o l’unanimità dei voti nascondano condizionamenti indebiti, opacità valutative o accordi fittizi si pone in diretta ed aperta rottura con la presunzione di correttezza stabilita dall’art. 2. Il Principio della Fiducia impone che le determinazioni assunte dalla Commissione giudicatrice non debbono e non possono essere guardate con un atteggiamento di preventivo sospetto o di preconcetta sfiducia procedimentale. Ne consegue che l’onere di contestare ed impugnare l’illegittimità delle valutazioni tecniche espresse dal seggio di gara non può in alcun modo essere assolto mediante il ricorso a mere presunzioni, congetture o sillogismi astratti basati sulla semplice simmetria o coincidenza dei punteggi numerici. Al contrario, l’operatore economico che impugna l’esito della gara è tenuto ad assolvere ad un onere probatorio rigoroso ed analitico, dimostrando l’esistenza di un vizio sostanziale nella valutazione, ovvero la presenza di palesi, macroscopiche ed irragionevoli illogicità, travisamenti dei fatti o evidenti errori di apprensione tali da inficiare l’attendibilità della scelta discrezionale operata dall’organo tecnico.

5. Le ricadute operative per le Stazioni Appaltanti

Dal punto di vista strettamente metodologico e procedurale, l’indirizzo espresso dal Consiglio di Stato impone una profonda revisione del modo in cui le amministrazioni strutturano la lex specialis e gestiscono le sedute riservate della Commissione giudicatrice. Sul piano della redazione dei documenti di gara, emerge con chiarezza la piena legittimità dei modelli che superano l’obbligo del doppio passaggio tra la scheda individuale e la successiva media aritmetica. Le stazioni appaltanti possono optare direttamente per schemi valutativi a coefficiente collegiale unico, in cui il punteggio viene elaborato e verbalizzato dall’organo nella sua interezza al termine del confronto; questa scelta procedimentale azzera il rischio di censure formali legati alla sovrapposizione delle schede dei singoli componenti e riduce notevolmente i tempi della fase di esame delle offerte tecniche. Laddove invece il disciplinare mantenga la classica articolazione basata sul contributo individuale di ciascun commissario con successiva media matematica, occorre distinguere nettamente l’impatto operativo a seconda della formula adottata. Nelle valutazioni con attribuzione diretta di coefficienti numerici, l’eventuale perfetta identità delle schede individuali non richiede alcuna giustificazione a verbale o report integrativo per spiegare la convergenza dei giudizi, in quanto il solo voto numerico esaurisce integralmente l’onere motivazionale. Diversamente, nel caso di valutazione condotta mediante il confronto a coppie, la puntuale tracciabilità delle singole matrici di preferenza resta una conditio sine qua non irrinunciabile: trattandosi di un algoritmo che trasforma giudizi qualitativi binari in graduatorie matematiche, la mancata verbalizzazione delle scelte del singolo commissario inficia la corretta elaborazione dell’indice di preferenza e travolge l’intera procedura. Infine, sotto il profilo della gestione operativa, i Responsabili Unici del Progetto sono chiamati ad eliminare dai bandi-tipo qualsiasi clausola superflua che imponga rigidi vincoli di segretezza o di autonomia preventiva tra i commissari prima della seduta riservata, evitando di introdurre inutili trappole procedimentali e valorizzando il libero dialogo endoprocedimentale quale essenza stessa della valutazione tecnica.

6. Conclusioni: tra sostanza dell’azione amministrativa e prevenzione del contenzioso

La sentenza 10 febbraio 2026, n. 1053 del Consiglio di Stato si colloca a pieno titolo tra gli approdi giurisprudenziali e dottrinali più maturi, sistematici ed illuminati nell’evoluzione recente del diritto dei contratti pubblici. La decisione riafferma con estremo vigore che la collegialità della valutazione tecnica non costituisce un mero dato aritmetico o una sommatoria atomistica di posizioni individuali, né risulta in alcun modo sacrificata o compressa dalla perfetta coincidenza dei punteggi espressi dai commissari. Al contrario, l’unanimità e la convergenza dei giudizi rappresentano la naturale e felice concretizzazione di un confronto dialettico aperto, trasparente e costruttivo, svolto all’interno dell’organo tecnico per giungere ad una sintesi valutativa consapevole e condivisa. Con questa pronuncia, il Giudice Amministrativo di Supremo Grado ripristina con chiarezza il corretto ed equilibrato rapporto tra la forma procedimentale e la sostanza dell’azione amministrativa, superando le rigide derive formalistiche che per lungo tempo hanno appesantito le fasi di gara. In un quadro ordinamentale e di settore profondamente rinnovato dal D.Lgs. 36/2023, fortemente orientato all’efficienza, alla celerità, alla tempestività e alla piena valorizzazione delle competenze professionali interne alle stazioni appaltanti, la pronuncia della Terza Sezione assume una valenza strategica. Essa costituisce un presidio dogmatico e giurisprudenziale fondamentale a tutela della discrezionalità tecnica, erigendo un solido argine contro censure di carattere puramente speculativo, emulativo o fondate su presunzioni astratte prive di un reale riscontro sostanziale. Riconoscere la piena legittimità della decisione unanime e confermare l’assorbimento delle posizioni individuali nella sintesi collegiale significa restituire centrale dignità, centralità ed autonomia all’attività valutativa dell’organo tecnico. Garantire alle Commissioni giudicatrici la serenità di operare un confronto tecnico autentico e rigoroso, scevro dal condizionamento paralizzante e dal timore di dover artificiosamente diversificare o “sfasare” i propri giudizi numerici al solo ed unico fine di schivare il pretestuoso sospetto di un accordo illecito, rappresenta il presupposto pratico ed imprescindibile affinché la pubblica amministrazione possa selezionare la migliore offerta qualitativa presente sul mercato. In una prospettiva di più ampio respiro, superare definitivamente la logica regressiva della cosiddetta “amministrazione difensiva”, troppo spesso paralizzata da formalismi vuoti, adempimenti ridondanti e dall’ipertrofica paura del contenzioso giurisdizionale, costituisce il passaggio logico e culturale decisivo per dare concreta, piena ed effettiva attuazione ai principi cardine del Risultato e della reciproca Fiducia nell’agire pubblico. È solo attraverso questa rinnovata consapevolezza interpretativa che si pone la pietra angolare per un’azione amministrativa che sia al contempo moderna, efficiente, solida ed autorevole, capace di contemperare le fondamentali esigenze di garanzia e trasparenza con il perseguimento effettivo e tempestivo dell’interesse pubblico primario.

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