Concessioni demaniali marittime e devoluzione gratuita delle opere non amovibili: la disciplina dell’art. 49 cod. nav. al vaglio di UE, giurisprudenza e antitrust

Premessa

L’articolo 49 del Codice della Navigazione disciplina la sorte delle opere non amovibili costruite dal concessionario su un’area del demanio marittimo al termine del rapporto concessorio.

Si tratta di una disposizione che, per lungo tempo, non ha dato luogo a particolari difficoltà interpretative o ad un contenzioso intenso, in quanto veniva applicata prevalentemente nelle ipotesi di revoca o decadenza della concessione, ipotesi nelle quali la devoluzione gratuita si inserisce in un contesto patologico del rapporto concessorio e si accompagna all’assenza di ristoro in favore del concessionario.

Per lungo tempo le procedure ad evidenza pubblica previste dalla disciplina di settore sono rimaste, di fatto, poco utilizzate nel mercato nazionale a causa della preferenza che veniva accordata al concessionario insistente (il cd. “diritto di insistenza” previsto dall’art. 37 cod. nav.) e dagli strumenti di proroga ope legis o di rinnovo automatico delle concessioni. Infatti, secondo orientamento giurisprudenziale rilevante, il meccanismo previsto dall’art. 49 cod. nav. non opera nei casi in cui il rapporto concessorio prosegua, senza soluzione di continuità, in forma sostanzialmente prorogata; più controversa è stata, invece, la sua applicazione ai rinnovi, soprattutto quando configurati come nuovi titoli concessori.

La sostanziale chiusura del mercato interno ha richiamato progressivamente l’attenzione dei Giudici nazionali e delle istituzioni europee, che sono intervenute con una procedura di infrazione europea e alcune pronunce della Corte di Giustizia dell’Unione Europea.

Per quanto riguarda il diritto di insistenza, negli anni la giurisprudenza ha sostanzialmente provveduto a ridimensionarne la portata applicativa, affermando che anche in sede di rinnovo della concessione demaniale marittima l’amministrazione non si sarebbe potuta esimere dall’operare una concreta valutazione comparativa tra le istanze presentate da soggetti concorrenti senza violare i principi costituzionali ed europei di parità di trattamento, di non discriminazione e di par condicio (ex multis Cons. Stato, Sez. VI, 21 maggio 2009, n. 3145). La disciplina è stata eliminata dall’art. 1, comma 18, d.l. 30 dicembre 2009 n. 194 (convertito con modifiche dalla l. 26 febbraio 2010 n. 25), su sollecitazione della Commissione Europea, nell’ambito della procedura di infrazione n. 2008/4908, in quanto ritenuta contraria al principio di libertà di stabilimento (art. 43 Trattato CE), nonché all’art. 12 della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno (cd. direttiva servizi).

Anche i meccanismi di proroga automatica della durata delle concessioni demaniali marittime sono stati considerati dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea incompatibili con i principi di libertà di stabilimento, concorrenza e non discriminazione. Le sentenze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato del 9 novembre 2021 nn. 17 e 18 hanno segnato un punto di svolta nell’ordinamento interno, stabilendo che le norme nazionali che dispongono proroghe generalizzate delle concessioni balneari devono essere disapplicate sia dai Giudici, sia dalle amministrazioni, in quanto contrastanti con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della Direttiva 2006/123/CE.

L’attuale formulazione dell’art. 3, comma 1, l. n. 118/2022 prevede un termine massimo di legge per la proroga dei rapporti concessori in essere sino al 30 settembre 2027. Si tratta di una proroga che può essere considerata tecnica e non automatica esclusivamente nei limiti in cui risulti legata al concreto avvio ed alla conclusione della procedura ad evidenza pubblica per la selezione del nuovo concessionario. In ogni caso, si tratta di una disposizione che è stata anch’essa oggetto di critiche da parte della giurisprudenza amministrativa che, in alcune occasioni, ha ritenuto anche le ulteriori proroghe incompatibili con il diritto UE e, pertanto, da disapplicare (ex multis TAR Campania, sez. VII, 4 giugno 2026, n. 3530).

La cessazione, già verificata o di imminente verificazione, di un numero considerevole di rapporti concessori ha fatto acquisire al meccanismo di cui all’art. 49 cod. nav. un’importanza determinante nell’ambito del settore delle concessioni demaniali marittime.

Infatti, la devoluzione gratuita delle opere non amovibili incide non soltanto sul rapporto tra amministrazione concedente e concessionario uscente, con riferimento alle pretese di quest’ultimo ad ottenere un corrispettivo per le opere che verranno eventualmente acquisite al demanio, a fronte dell’accrescimento del patrimonio dello Stato. Tale istituto influisce, altresì, sulla configurazione economica e giuridica delle nuove procedure di affidamento, in quanto dall’eventuale acquisizione dei manufatti al patrimonio del demanio dipendono sia la consistenza del bene oggetto della nuova concessione, sia, in taluni casi, la determinazione del nuovo canone, con inevitabili riflessi sulla parità delle condizioni di accesso per gli operatori interessati.

Il presente contributo offre un quadro d’insieme dell’istituto, analizzando i principali aspetti tecnico-operativi della disciplina e la compatibilità dell’attuale testo dell’art. 49 cod. nav. con i principi eurounitari alla luce della sentenza della Corte di Giustizia 11 luglio 2024 (causa C‑598/22), anche attraverso la disamina delle principali pronunce giurisprudenziali in materia e della posizione dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato.

La cessazione di un numero elevato di concessioni ha reso l’art. 49 cod. nav. un istituto centrale nell’assetto attuale delle concessioni demaniali marittime

1. La disciplina prevista dall’art. 49 cod. nav.

La formulazione attuale della norma, rubricata “devoluzione delle opere non amovibili“, prevede quanto segue: “salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione, quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato”.

L’istituto è funzionale a garantire, alla cessazione del rapporto concessorio, la piena disponibilità pubblica dell’area demaniale e delle opere non amovibili che vi insistono. Durante il rapporto concessorio, le opere legittimamente realizzate dal concessionario possono restare nella sua disponibilità, integrando una forma di proprietà privata superficiaria, sino all’effettiva cessazione del rapporto. All’atto dell’estinzione della concessione, ove ricorrano i presupposti dell’art. 49 cod. nav., tale diritto del concessionario si estingue e le relative opere, in virtù dell’accessione, vengono acquisite al demanio statale, diventando un tutt’uno con il sedime (demaniale).

L’istituto rappresenta una specificazione del principio civilistico dell’accessione (art. 934 c.c.), secondo cui tutto ciò che viene costruito sopra il suolo appartiene al proprietario del suolo stesso. Tuttavia, l’art. 49 cod. nav. deroga alla regola generale dell’indennizzo prevista dall’art. 936 c.c. per le opere fatte da un terzo con materiali propri, stabilendo il principio generale della gratuità dell’acquisizione da parte dello Stato, che può essere derogato dall’atto concessorio. La gratuità dell’acquisizione trova giustificazione nella speciale destinazione e natura demaniale del bene, che costituisce una condizione ontologica del bene stesso.

Dal testo della disposizione emergono i seguenti principi fondamentali dell’istituto:

1. principio generale dell’accessione gratuita: le opere qualificabili come “non amovibili” vengono acquisite al demanio statale senza che al concessionario uscente sia dovuto alcun indennizzo o rimborso;
2. natura suppletiva della regola: la clausola “salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione” consente alle parti di negoziare e pattuire nell’atto concessorio un regime diverso, derogatorio rispetto al principio generale, ad esempio prevedendo un indennizzo in favore del concessionario;
3. alternativa della demolizione: in luogo dell’acquisizione delle opere, l’autorità concedente può ordinarne la demolizione a spese del concessionario, con restituzione del bene nel pristino stato. In caso di inottemperanza, l’amministrazione può provvedere d’ufficio ai sensi dell’art. 54 cod. nav.;
4. ambito di applicazione: l’effetto devolutivo si applica esclusivamente alle “opere non amovibili“. Dal punto di vista amministrativo, i criteri di identificazione delle opere “di difficile rimozione” sono stabiliti principalmente dalla circolare del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti del 24/05/2001 n. 120, richiamata da una successiva circolare dell’Agenzia del Demanio del 2007 (prot. 2007/71/62/DAO del 21/02/2007), che ha cercato di classificare i manufatti in base alle caratteristiche tecniche dei materiali impiegati. Tali provvedimenti delineano una regola per cui sostanzialmente sono di difficile rimozione gli impianti e manufatti aventi principalmente una struttura stabile in cemento armato, che per essere rimossa deve necessariamente essere distrutta. Si tratta di una soluzione che denota un’intrinseca fragilità, legata alla mancanza di una norma primaria di valenza nazionale che definisca l’opera di difficile rimozione, anche alla luce delle moderne evoluzioni dei sistemi costruttivi e di gestione dei beni demaniali;
5. effetto devolutivo ex lege e natura ricognitiva dei relativi atti amministrativi: secondo l’orientamento giurisprudenziale prevalente, l’acquisizione delle opere non amovibili si verifica ex lege al termine effettivo del rapporto concessorio, purché ne ricorrano i presupposti. Gli atti amministrativi di incameramento e ricognitivi della consistenza dei beni (come i verbali di incameramento ed i testimoniali di Stato) non hanno carattere costitutivo dell’acquisto, ma assolvono a funzioni di accertamento, ricognizione e gestione del patrimonio pubblico.

L’acquisizione delle opere non amovibili costruite dal concessionario si verifica ex lege al termine effettivo del rapporto, salvo diversa pattuizione nell’atto di concessione

2. Compatibilità della disciplina con i principi eurounitari

Con la sentenza dell’11 luglio 2024, emessa nella causa C-598/22, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE) ha riconosciuto la compatibilità dell’attuale testo normativo dell’art. 49 cod. nav. con il diritto dell’Unione Europea.

Per capire la portata della suddetta decisione bisogna analizzare brevemente la vicenda posta al vaglio della Corte europea e la motivazione della sentenza resa.

La Società Italiana Imprese Balneari S.r.l. (SIIB), titolare dal 1928 di una concessione per la gestione di uno stabilimento balneare, impugnava dinanzi al Consiglio di Stato la sentenza di primo grado del TAR Toscana che aveva rigettato la richiesta di annullamento dei provvedimenti dell’amministrazione che avevano qualificato i fabbricati costruiti nell’area demaniale come opere di difficile rimozione, con conseguente loro acquisizione gratuita al patrimonio dello Stato ai sensi dell’art. 49 cod. nav. ed aumento del canone dovuto per gli anni successivi.

Con l’ordinanza del 15 settembre 2022 n. 8010, il Consiglio di Stato aveva sospeso il giudizio di appello, per sottoporre alla CGUE la questione pregiudiziale relativa alla compatibilità dell’art. 49 cod. nav. col diritto dell’Unione Europea e segnatamente con i principi di cui agli articoli 49 e 56 TFUE.

Rispetto alla portata del quesito ricevuto dal giudice nazionale, la Corte ha limitato la propria analisi al solo art. 49 TFUE, escludendo dal giudizio di compatibilità il successivo art. 56 dello stesso Trattato, considerato che “in virtù dell’articolo 57, primo comma, TFUE, le disposizioni del Trattato relative alla libera prestazione dei servizi trovano applicazione soltanto se, segnatamente, non si applicano quelle relative al diritto di stabilimento”.

Con la sentenza dell’11 luglio 2024, la Corte ha risposto alla questione sollevata “dal giudice del rinvio dichiarando che l’articolo 49 TFUE deve essere interpretato nel senso che esso non osta ad una norma nazionale secondo la quale, alla scadenza di una concessione per l’occupazione del demanio pubblico e salva una diversa pattuizione nell’atto di concessione, il concessionario è tenuto a cedere, immediatamente, gratuitamente e senza indennizzo, le opere non amovibili da esso realizzate nell’area concessa, anche in caso di rinnovo della concessione”.

In particolare, secondo la CGUE, l’art. 49 cod. nav. non può ritenersi in contrasto con l’art. 49 TFUE, che vieta le restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro, in primo luogo perché è una disposizione opponibile a tutti gli operatori esercenti attività nel territorio italiano, senza alcuna distinzione tra gli stessi.

Inoltre, l’appropriazione gratuita e senza indennizzo, da parte del soggetto pubblico concedente, delle opere non amovibili costruite dal concessionario sul demanio pubblico, prevista dall’art. 49 cod. nav., viene valutata come una conseguenza dell’essenza stessa dell’inalienabilità del demanio pubblico.

La possibilità di derogare per contratto al principio dell’acquisizione immediata senza alcun indennizzo o rimborso delle opere non amovibili costruite dal concessionario sul demanio pubblico marittimo evidenzia la dimensione contrattuale, e dunque consensuale, di una concessione di occupazione del demanio pubblico. Per tale motivo, l’acquisizione immediata, gratuita e senza indennizzo delle opere non amovibili costruite dal concessionario su tale demanio non viene giudicata una modalità di cessione forzosa delle suddette opere.

Sotto altro aspetto, la Corte ha ritenuto irrilevante ai fini della propria valutazione la distinzione tra prima attribuzione e rinnovo della concessione, in quanto anche in tale ultima ipotesi si verificherebbe una successione di due titoli di occupazione di tale demanio e non la perpetuazione o la proroga del precedente.

Il giudice europeo ha ritenuto inconferente rispetto al caso in esame il richiamo fatto nell’ordinanza di rinvio alla sentenza Laezza, resa dalla stessa Corte in data 28 gennaio 2016 nel giudizio C375/14. Il diverso precedente citato dal Consiglio di Stato riguardava un’ipotesi in cui i concessionari utilizzavano, per esercitare la loro attività economica (gioco d’azzardo), beni di cui essi erano realmente proprietari; al contrario, nella fattispecie oggetto di rinvio, il concessionario demaniale vanta, secondo la ricostruzione accolta dalla Corte e ripresa dalla giurisprudenza nazionale, una posizione superficiaria di carattere temporaneo, dipendente dalla durata del rapporto concessorio.

Da tali argomentazioni, la CGUE ha concluso che l’attuale disciplina prevista dall’art. 49 cod. nav. non può considerarsi in contrasto con l’articolo 49 TFUE, evidenziando come la fattispecie della devoluzione gratuita allo Stato dei beni inamovibili riposi sui seguenti presupposti:

1. la relativa opponibilità a tutti gli operatori;
2. i principi fondamentali che regolano nell’ordinamento italiano il demanio marittimo, che – secondo la Corte – possono essere sintetizzati nel concetto di “inalienabilità”, prevedono che “il demanio pubblico resta di proprietà di soggetti pubblici e che le autorizzazioni di occupazione demaniale hanno carattere precario”, in quanto soggette a revoca e comunque ad un termine temporale di scadenza.
3. l’irrilevanza della distinzione rinnovo/prima attribuzione della concessione;
4. possibilità per le parti di prevedere, con un accordo negoziale, un diverso regime giuridico dei beni una volta cessata la concessione.

Sulla base della risposta al quesito resa dalla Corte di Giustizia UE, con la sentenza n. 8024/2025 il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello della SIIB, ritenendo che, ai sensi dell’art. 49 del Codice della navigazione, alla cessazione della concessione demaniale marittima, le opere non amovibili costruite dal concessionario sull’area demaniale vengono acquisite in maniera automatica e gratuita al demanio statale, salva diversa pattuizione stabilita dalle parti nell’atto concessorio. Anche il giudice nazionale conferma che tale disciplina non costituisce un’ipotesi di surrettizia espropriazione senza indennizzo da parte dello Stato, “in quanto se il privato, prima dell’affidamento del bene, non ha espresso un contrario avviso all’effetto della devoluzione al patrimonio statale, significa che ha accettato la mancanza della diversa pattuizione ammessa dall’art. 49 del codice della navigazione” (Cons. di Stato, Sez. VII, 14 ottobre 2025, n. 8024).

Secondo la CGUE, l’art. 49 TFUE non osta alla devoluzione gratuita delle opere non amovibili costruite dal concessionario sul bene demaniale anche in caso di rinnovo della concessione

3. I principi elaborati dalla giurisprudenza nazionale

L’analisi delle numerose pronunce della giustizia nazionale, intervenute in materia di art. 49 cod. nav., consente di delineare un quadro operativo e vivente dell’istituto, che può essere sintetizzato come segue.

L’art. 49 cod. nav. prevede che, salvo diversa previsione dell’atto concessorio, quando la concessione demaniale cessa, le opere restino acquisite al patrimonio dello Stato, senza compenso o rimborso per il concessionario uscente, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione e il ripristino (ex multis Cons. Stato, sez. VII, 14 ottobre 2025, n. 8024). L’automatica accessione al demanio marittimo si verifica anche per le opere realizzate sine titulo (TAR Liguria, Genova, 9 aprile 2026, n. 416).

Una volta perfezionatosi l’acquisto gratuito, in assenza di specifica pattuizione di segno contrario prevista nell’atto di concessione, la proposizione dell’azione di arricchimento senza causa ex art. 2041 c.c. da parte del vecchio concessionario non risulta ammissibile, per insussistenza del requisito della sussidiarietà (Cass. civ. sez. I, 14 febbraio 2017, n.3842; Cons. di Stato, sez. VII, 28 ottobre 2022, n. 9328).

L’acquisizione del bene opera ipso iure e si produce ex lege al momento della cessazione del titolo concessorio, ove ricorrano i presupposti previsti dall’art. 49 cod. nav.. Il procedimento di incameramento ha natura meramente ricognitiva e accertativa, sicché l’omissione di un formale atto amministrativo non impedisce il perfezionarsi dell’effetto traslativo (Cons. di Stato, Sez. VII, 19 febbraio 2026, nn. 1326 e 1327).

Oggetto dell’accessione sono solo le opere non amovibili o di difficile rimozione. In assenza di una definizione nel Codice della Navigazione, la giurisprudenza ha fatto riferimento alla citata circolare dell’Agenzia del Demanio n. 2007/71/62/DAO del 21.2.2007, che definisce “opere inamovibili o di difficile rimozione” quegli “impianti, manufatti, opere aventi struttura stabile, in muratura di cemento armato” o realizzate con sistema misto, “con elementi di prefabbricazione di notevole peso, la cui rimozione comporti necessariamente la distruzione parziale o totale del manufatto e che non ne consente la recuperabilità”. Al contrario, sono considerate “amovibili o di facile rimozione” le strutture che possono essere smontate e recuperate per essere spostate altrove, senza che la rimozione comporti la loro distruzione (Cons. di Stato, Sez. VI, 26 maggio 2010, n. 3348).

All’effetto devolutivo previsto dall’art. 49 cod. nav. si collegano rilevanti conseguenze anche sul piano della determinazione del canone concessorio. L’art. 1, comma 251, della l. 27 dicembre 2006, n. 296 ha riformulato i criteri di determinazione dei canoni delle concessioni demaniali marittime turistico-ricreative, distinguendo tra concessioni aventi ad oggetto aree e specchi acquei e concessioni comprensive di pertinenze demaniali marittime. In particolare, tale norma determina sulla base di parametri commisurati ai valori di mercato il canone dovuto per le pertinenze destinate ad attività commerciali, terziario-direzionali o di produzione di beni e servizi; al contrario, per le concessioni aventi ad oggetto aree e specchi acquei, non comprensive di pertinenze demaniali marittime, continuano a trovare applicazione i criteri tabellari previsti dalla disciplina di settore. In tale prospettiva, l’operatività dell’art. 49 cod. nav. assume rilievo anche ai fini della qualificazione del bene quale pertinenza demaniale marittima e, quindi, della corretta determinazione del canone concessorio. La giurisprudenza ha, infatti, chiarito che il canone commisurato ai valori di mercato trova applicazione esclusivamente con riferimento ai manufatti che abbiano già acquisito natura di pertinenze demaniali marittime e non anche alle opere che, pur insistendo sull’area demaniale, restino in proprietà superficiaria del concessionario sino alla cessazione effettiva della concessione (Cons. di Stato, sez. VII, 14 ottobre 2025, n. 8024).

Anche se l’effetto devolutivo opera ipso iure, producendo effetti anche sull’aggiornamento del canone, l’amministrazione ha l’onere di rendere intelligibile la propria azione, fornendo al cittadino tutti gli strumenti idonei a comprendere e, se del caso, contestare le ragioni della nuova pretesa creditoria (CdS, Sez. VII, 19 febbraio 2026, nn. 1326 e 1327).

L’inciso “salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione” previsto dall’art. 49 cod. nav. consente alle parti di stabilire un regime giuridico delle pertinenze diverso da quello previsto dal principio generale, anche tramite corrispettivo economico o disciplina indennitaria, proprio perché la regola acquisitiva opera in via suppletiva (Cons. Stato, sez. VII, 14 ottobre 2025, n. 8024).

L’autorità concedente può scegliere, in alternativa all’acquisizione, la demolizione e il ripristino (CGA Regione Siciliana, 26 gennaio 2015, n. 65). A tale proposito, il d.l. 16 settembre 2024, n. 131 prevede che, in caso di rilascio della concessione a un nuovo concessionario, l’ente concedente può ordinare al concessionario uscente, con provvedimento motivato ai sensi dell’art. 49 cod. nav., la demolizione delle opere non amovibili autorizzate e realizzate. Una recente pronuncia ha puntualizzato che, una volta acquisito il bene al demanio, non è automaticamente legittimo addossare all’ex concessionario obblighi di demolizione, se questi non derivano correttamente dall’assetto degli atti e dei provvedimenti (TAR Liguria, 9 aprile 2026, n. 416).

L’efficacia dell’effetto devolutivo è legata alla “cessazione della concessione“, concetto che la giurisprudenza ha distinto nettamente tra “proroga” e “rinnovo“. In particolare, la proroga sposta in avanti la scadenza del rapporto, mantenendo inalterato il regolamento negoziale: in questo caso, non essendoci “cessazione” del titolo, l’effetto devolutivo non si produce e le opere restano di proprietà superficiaria del concessionario (Cons. di Stato, sez. VII, 2 novembre 2022, n. 9550). Al contrario,il rinnovo darebbe vita a un nuovo e autonomo rapporto giuridico: di conseguenza, in tale ipotesi si verificherebbe la cessazione del rapporto precedente, con acquisizione ipso iure delle opere non amovibili al patrimonio dello Stato (Cons. Stato, sez. VII, 14 ottobre 2025, n. 8024).

La continuità del rapporto va accertata con criteri temporali e sostanziali. In particolare, secondo la recente giurisprudenza, per la valutazione dell’applicabilità della disciplina prevista dall’art. 49 cod. nav. occorre fare riferimento a due criteri: 1. criterio temporale, per cui se l’atto di rinnovo interviene dopo la scadenza, esso presuppone una già intervenuta cessazione; 2. criterio sostanziale, sulla base del quale occorre verificare se vi sia stata una cesura reale ed effettiva del rapporto o se l’utilizzo del bene sia proseguito con tacito assenso dell’amministrazione (Cons. Stato, sez. VII, 25 febbraio 2025, n. 1659).

Il diritto del concessionario sulle opere può essere inquadrato in una sorta di proprietà superficiaria temporanea, con durata pari a quella della concessione, che si estingue ipso iure alla cessazione del titolo in applicazione del principio di accessione (Corte di Giustizia dell’Unione Europea, 11 luglio 2024, causa C-598/22; Cons. di Stato, Sez. VII, 14 ottobre 2025, n. 8024).

Il diritto superficiario può circolare tra privati, ma resta dipendente dalla concessione e dall’autorizzazione amministrativa. Il concessionario può costituire ipoteca e trasferire il proprio diritto sulle opere, ma tali vicende restano subordinate all’autorizzazione dell’autorità concedente e alla permanenza del rapporto concessorio (Cassazione civile, Sez. III, 12 febbraio 2024, n. 3897).

Anche se non riguarda direttamente l’istituto dell’art. 49 cod. nav., per completezza di disamina si rende opportuno fare un breve cenno all’art. 1 del d.l. n. 131/2024, secondo il quale “in caso di rilascio della concessione a favore di un nuovo concessionario, il concessionario uscente ha diritto al riconoscimento di un indennizzo a carico del concessionario subentrante pari al valore degli investimenti effettuati e non ancora ammortizzati al termine della concessione”.

Si tratta di un indennizzo che non altera l’operatività dell’art. 49 cod. nav. e non può essere riconosciuto in maniera generalizzata, ma deve essere stabilito valutando le singole fattispecie, in base alle caratteristiche della singola concessione e dell’area demaniale affidata (Cons. di Stato, Sez. VII, 14 ottobre 2025, n. 8024). Anche il parere del Consiglio di Stato, Sezione Consultiva per gli Atti Normativi, dell’8 luglio 2025, n. 750/2025 (al quale è stato sottoposto lo schema di decreto ministeriale recante “individuazione dei criteri per calcolare l’indennizzo dovuto da parte del concessionario subentrante al concessionario uscente a seguito della procedura di affidamento delle concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative e sportive nonché per la rideterminazione degli importi unitari dei canoni”), richiamando in toto i principi evidenziati dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea nella sentenza 11 luglio 2024, causa C-598/22, conferma come in questa prospettiva (incentrata sul diritto nazionale e legislativamente correlata all’interesse pubblico quale parametro legittimamente prevalente) il richiamato articolo 49 cod. nav. ha inteso, con decifrabile razionalità giuseconomica, escludere a priori, e in via di principio, pretese dell’uscente verso l’ente concedente, salvo diversa pattuizione dell’atto di concessione.

Ai fini dell’art. 49 cod. nav., la distinzione decisiva è quella tra proroga, che non determina cessazione del rapporto, e rinnovo, che può far scattare l’effetto devolutivo

4. La posizione dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato

Le segnalazioni e i pareri dell’AGCM costituiscono un rilevante contributo interpretativo sul versante concorrenziale delle concessioni demaniali marittime, soprattutto con riguardo al rapporto tra procedure comparative, tutela dell’affidamento del concessionario uscente e configurazione dell’eventuale indennizzo a carico del nuovo concessionario.

La posizione dell’Autorità è autorevolmente sintetizzata nella segnalazione AS2144 del 5 febbraio 2026, inoltrata alla Conferenza Stato-Regioni, ai sensi degli articoli 21 e 22 della legge 10 ottobre 1990, n. 287, per formulare alcune considerazioni sulle criticità concorrenziali riscontrate in merito all’assegnazione delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per l’esercizio di attività turistico-ricreative e sportive. Con particolare riferimento all’indennizzo previsto dall’art. 1 del d.l. n. 131/2024, l’AGCM ritiene che possa essere riconosciuto al concessionario uscente nei soli casi in cui sussista un legittimo affidamento del medesimo concessionario e comunque limitatamente al valore di eventuali investimenti da questo effettuati e non ancora ammortizzati al termine della concessione, con riferimento a beni che non possano essere ceduti su un mercato secondario. A tale proposito, l’Autorità richiama espressamente l’interpretazione dell’art. 49 cod. nav. della CGUE e del Consiglio di Stato, secondo la quale il diritto a un indennizzo “si può fondare esclusivamente sull’idea di non consentire, al subentrante, un indebito arricchimento, proiettabile come vantaggio competitivo” (Cons. di Stato Sezione Consultiva per gli Atti Normativi Adunanza di Sezione dell’8 luglio 2025, n. 750) e “non sia soggetto ad automatismi, forfettizzazioni e generalizzazioni, ma sia subordinato alla concreta ed effettiva verifica della ricorrenza dei relativi “presupposti”” (Cons. di Stato, Ad. Plen., 9 novembre 2021, nn. 17 e 18).

I suddetti principi vengono sostanzialmente richiamati in tutti i recenti pareri resi dall’Autorità in materia di concessioni demaniali marittime (Bollettino n. 14 del 7 aprile 2026, provvedimento AS2155; Bollettino n. 15 del 13 aprile 2026, provvedimento AS2161; Bollettino AGCM n. 17/2026, atto AS2164; Bollettino n. 22 del 1 giugno 2026, provvedimento AS2170), quali presidi necessari a difesa del diritto alla concorrenza ed al libero accesso al mercato di cui all’art. 49 TFUE.

Secondo l’AGCM, l’indennizzo al concessionario uscente è ammissibile solo in funzione del legittimo affidamento, limitatamente ad investimenti non ammortizzati, senza automatismi né forfettizzazioni

5. Conclusioni

L’analisi svolta consente di ricavare alcune coordinate operative sull’art. 49 cod. nav. nel mutato contesto delle concessioni demaniali marittime.

Dal quadro complessivo delineato emerge come l’art. 49 cod. nav., lungi dall’essere un retaggio di una concezione proprietaria superata, costituisca una disposizione attuale e funzionale alla transizione dal sistema delle proroghe al sistema delle procedure pubbliche, il cui impiego — nella qualificazione delle opere, nella gestione delle clausole derogatorie e nella predisposizione dei bandi — è destinato a incidere in modo determinante sulle procedure competitive per il rilascio delle nuove concessioni demaniali marittime.