L’affidamento diretto degli impianti sportivi. L’ANAC chiarisce i presupposti.

Premessa

A poco più di due mesi dall’approvazione della vendita del compendio immobiliare dello stadio “Giuseppe Meazza” da parte del Consiglio Comunale di Milano[1], il tema della gestione degli impianti sportivi è oggi estremamente attuale, non solo per l’interesse che la collettività ripone presso luoghi che molto spesso, soprattutto in realtà urbane di piccole dimensioni, rappresentano centri di attrazione e di condivisione per la comunità, ma anche e soprattutto alla luce del recente parere in funzione consultiva reso dall’Autorità nazionale anticorruzione (“ANAC”), n. 33 dell’8 ottobre 2025 (di seguito anche solo “Parere”)[2].

Il Parere, in particolare, risulta di grande importanza perché definisce con maggiore chiarezza un tema rispetto al quale vi era grande incertezza pratica, precisando i presupposti affinché sia legittimo l’affidamento diretto della gestione di un impianto sportivo.

1. Le fonti normative

L’affidamento della gestione di impianti pubblici, ivi inclusi gli impianti sportivi, soggiace ad un quadro normativo complesso, labirintico, per alcuni tratti, come si vedrà, difficile da decifrare coinvolgendo diverse fonti normative spesso tra loro non perfettamente coordinate.

All’interno dell’ordinamento italiano, infatti, l’affidamento del servizio di gestione degli impianti sportivi è disciplinato anzitutto dalla normativa generale sui pubblici affidamenti di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 (“Codice dei Contratti Pubblici” o “Codice”), nonché dal decreto legislativo 23 dicembre 2022, n. 201 (“Decreto”) che specificamente si occupa di regolare e riordinare la disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica.

Dettagliatamente, nell’ipotesi in cui il servizio di gestione dell’impianto assolva ad un interesse di carattere generale – ossia, secondo la definizione offerta dal Decreto[3], nell’ipotesi in cui il servizio di gestione in parola non sarebbe svolto senza un intervento pubblico o a condizioni differenti, in termini di accessibilità fisica ed economica, continuità, non discriminazione, qualità e sicurezza, e sia ritenuto comunque necessario per assicurare la soddisfazione dei bisogni delle comunità locali, al fine di garantire l’omogeneità dello sviluppo e la coesione sociale – allora, in base all’art. 14 del Decreto, l’ente locale e gli altri enti competenti, nelle ipotesi in cui ritengano che il perseguimento dell’interesse pubblico debba essere assicurato affidando il servizio pubblico a un singolo operatore o a un numero limitato di operatori, provvedono all’organizzazione del servizio mediante una delle seguenti modalità di gestione:

a)  affidamento a terzi mediante procedura a evidenza pubblica;

b)  affidamento a società mista;

c)  affidamento a società in house;

d)  gestione in economia o mediante aziende speciali, strumentali agli enti locali[4].

Per le ipotesi sub a), b e c), il Decreto richiede che siano sempre rispettate le regole e i principii sugli affidamenti definiti dal diritto dell’Unione europea.

Dunque, fuori dai casi in cui l’affidamento sia disposto in favore di un soggetto dalla natura pubblicistica o “filo-pubblicistica” (società mista, società in house, azienda speciale) l’Amministrazione è tenuta sempre a rispettare le regole concorrenziali definiti dalla normativa nazionale e comunitaria sugli affidamenti di servizi, forniture e/o lavori pubblici. Regole e principii che impongono all’autorità pubblica di condurre un confronto trasparente e concorrenziale tra tutti gli operatori interessati alla gestione dell’impianto.

Segue lo stesso approccio il Codice dei Contratti Pubblici che dedica al Libro IV, la disciplina del “partenariato pubblico-privato e delle concessioni”.

Più nello specifico, l’art. 182 del Codice prevede espressamente, in ottica pro-concorrenziale, che l’affidamento di una concessione sia preceduta da una procedura ad evidenza pubblica, resa nota per mezzo della pubblicazione di un apposito bando ove gli enti concedenti indicano, ai sensi dell’art. 183, comma 3, una descrizione della concessione e delle condizioni di partecipazione e, nell’invito a presentare offerte o negli altri documenti di gara, una descrizione dei criteri di aggiudicazione e, se del caso, dei requisiti minimi da soddisfare.

La disciplina richiede che venga posto a base del confronto competitivo almeno un progetto di fattibilità, con l’onere in capo all’aggiudicatario, di predisporre il successivo livello progettuale.

L’aggiudicazione, anche in questo caso al pari di quanto previsto dal Decreto nelle disposizioni prese in esame, in base all’art. 185 del Codice, segue “criteri oggettivi, tali da assicurare una valutazione delle offerte in condizioni di concorrenza effettiva in modo da individuare un vantaggio economico complessivo per l’ente concedente”.

Solo ed esclusivamente nel caso in cui il valore della concessione sia inferiore alle soglie comunitarie di cui all’art. 14, comma 1, lett. a) del Codice[5], è riconosciuta all’ente concedente la facoltà di procedere mediante procedura negoziata senza pubblicazione di un bando di gara, previa consultazione di almeno 10 operatori economici, nel rispetto di un criterio di rotazione degli inviti, individuati sulla base di indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici[6].

In posizione, per così dire, “invertita” rispetto all’ordinario, il Codice prevede anche l’istituto della “finanza di progetto” (cd. “project financing”)[7] che rimette all’operatore privato in funzione “propulsiva”, la presentazione di progetti alla pubblica amministrazione, siano essi inclusi o meno nella programmazione degli interventi dell’ente pubblico.

Anche in tal caso, però, è obbligatorio il rispetto delle regole concorrenziali: come è noto, infatti, l’operatore economico, all’esito di una preliminare fase di valutazione dell’interesse pubblico alla realizzazione del progetto – che segue, eventualmente, la presentazione di una manifestazione di interesse – presenta una proposta che sarà sottoposta ad un duplice confronto: (i)un confronto che consente ad altri operatori di presentare proposte differenti relative al medesimo intervento e (ii) un confronto competitivo sulla proposta (o sulla proposte) individuata dall’ente – ed eventualmente modificata secondo le indicazioni dell’amministrazione competente – nell’ambito del quale gli operatori economici interessati alla realizzazione della proposta presentano un’offerta contenente il piano economico-finanziario asseverato, la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione, le varianti migliorative al progetto di fattibilità tecnico economica e le eventuali modifiche allo schema di convenzione posti a base di gara.

Alla luce delle coordinate normative indicate, è evidente che l’affidamento sottosoglia delle concessioni, differentemente da quanto accade ordinariamente per i contratti di appalto[8], può avvenire soltanto secondo le modalità delineate dal citato art. 187, ovvero mediante procedura negoziata, senza pubblicazione di un bando di gara, previa consultazione, ove esistenti, di almeno 10 operatori economici[9].

BOX: Il quadro normativo italiano definisce e disciplina le procedure di affidamento delle concessioni di un servizio di pubblico interesse al Decreto 201/2022 e, in generale, nel Codice dei Contratti Pubblici, in chiave pro-concorrenziale imponendo l’osservanza ed il rigido rispetto di stringenti regole sul confronto competitivo tra gli operatori interessati alla gestione di un bene e/o servizio pubblico.

• La concessione degli impianti sportivi

La disciplina sulla concessione degli impianti sportivi rientra esattamente nell’ambito del quadro normativo descritto nel precedente paragrafo.

Con specifico riguardo all’applicabilità del Decreto, la giurisprudenza ha pacificamente concluso che la gestione dell’impianto sportivo comunale rientra nella gestione di un servizio pubblico locale, ai sensi dell’art. 112 del d.lgs. 267/2000, “per cui l’utilizzo del patrimonio si fonda con la promozione dello sport che, unitamente all’effetto socializzante ed aggregativo, assume in ruolo di strumento di miglioramento della qualità della vita a beneficio non solo per la salute dei cittadini, ma anche per la vitalità sociale della comunità (culturale, turistico, di immagine del territorio, etc.).”[10]

L’affidamento della gestione di impianti sportivi, quindi, ricade nell’ambito delle concessioni di un servizio pubblico sottoposto alla disciplina del Decreto legislativo 201/2022, da una parte, e della Parte II del Codice dei Contratti Pubblici sopra analizzata, dall’altra[11]. In altri termini, anche alle concessioni di impianti sportivi, si applicano gli articoli 14 e seguenti del Decreto e 187 del Codice, evidenziati nel precedente paragrafo.

Ebbene, a complicare il quadro regolatorio sin qui descritto si inserisce il decreto legislativo 28 febbraio 2021, n. 38 (“Decreto 38/2021”), adottato in attuazione della legge delega 8 agosto 2019, n. 86, il quale, all’art. 6, sebbene espressamente preveda che gli affidamenti degli impianti sportivi avvengano nel rispetto delle disposizioni di cui al Codice dei Contratti Pubblici[12], e della normativa eurounitaria, detta dei criteri di affidamenti al quanto peculiari e, quantomeno, discutibili.

In primo luogo, infatti, nel caso in cui l’ente pubblico territoriale non intenda gestire direttamente gli impianti sportivi, la norma prevede che la relativa gestione sia affidata in via preferenziale a “società e associazioni sportive dilettantistiche, enti di promozione sportiva, discipline sportive associate e federazioni sportive nazionali”.

In secondo luogo, e per quanto di interesse in questa sede, l’art. 5 del Decreto 38/2021 prevede un ulteriore beneficio per le associazioni e le società sportive senza fini di lucro alle quali l’ente locale competente può affidare direttamente la gestione gratuita dell’impianto sportivo.

L’affidamento diretto può essere disposto, in particolare, nel caso in cui i soggetti indicati presentino progetto preliminare accompagnato da un piano di fattibilità economico finanziaria per la rigenerazione, la riqualificazione e l’ammodernamento e per la successiva gestione con la previsione di un utilizzo teso a favorire l’aggregazione e l’inclusione sociale e giovanile, il cui interesse pubblico sia riconosciuto dall’ente competente.

La norma in parola, come risulta immediatamente, sembrerebbe contrastare con l’assetto definito dal Codice.

L’articolo 176 del Codice prevede che alle concessioni di servizi economici d’interesse generale si applichino le norme della Parte II del Codice, ivi incluso l’art. 187 che vieta l’affidamento diretto delle concessioni “sottosoglia”, e che, allo stesso tempo, esclude ogni forma di prevalenza indiscriminata di un operatore rispetto all’altro.

Peraltro, per i profili non disciplinati dal Codice, l’art. 176, comma 2, secondo periodo, rinvia al Decreto 201/2022, nonché alle altre norme speciali di settore.

Nel ricercare il coordinamento tra le due fonti normative indicate, sembrerebbe che, da una parte il Decreto 38/2021 rinvii all’applicazione delle regole sull’affidamento degli impianti sportivi dettate dal Codice e, dall’altra, il Codice dei Contratti Pubblici, rinvii, per tutto quanto non disciplinato, alle specifiche disposizioni settoriali per quanto concerne la disciplina delle concessioni di servizi di interesse generale tra i quali, come si è detto, rientra il servizio di gestione degli impianti sportivi comunali.

Tuttavia, il vizio di coordinamento tra le due disposizioni si rinviene nella parte in cui il Decreto 38/2021 si occupa di una disciplina già espressamente regolamentata dal Codice dei Contratti Pubblici (al quale l’art. 6 del Decreto 38/2021 rinvia): l’affidamento delle concessioni. Il Codice non consente espressamente una deroga alla sua disciplina, in quanto, come già detto, l’art. 176 al comma secondo rinvia alla disciplina contenuta nel Decreto 201/2022 e alle altre norme speciali di settore (tra le quali potrebbe ricondursi il Decreto 38/2021), ma solo ed esclusivamente per “i profili non disciplinati”.

Sia i criteri di affidamento che le ipotesi di affidamento “sottosoglia” delle concessioni sono già oggetto di regolamentazione da parte del Codice, con ciò, conseguentemente, dovendosi ragionevolmente escludere la legittimità di ogni qualsivoglia deroga da parte del Decreto 38/2021.

Peraltro, lo stesso articolo 227 del Codice richiede che ai fini della deroga al Codice, vi sia una espressa previsione in tal senso[13], assente nel caso di specie.

La norma in parola, inoltre, non appare neppure correttamente coordinata con la disciplina descritta dall’art. 4 del Decreto 38/2021 che regola, in termini generali, le modalità di affidamento degli impianti sportivi.

L’art. 4, dettagliatamente, prevede la possibilità per gli operatori economici interessati all’ammodernamento e costruzione di impianti sportivi, anche d’intesa con una o più delle Associazioni o Società sportive dilettantistiche o professionistiche utilizzatrici dell’impianto, di presentare un documento di fattibilità delle alternative progettuali, corredato di un piano economico-finanziario e degli ulteriori documenti indicati dalla norma, predisposto in conformità alle disposizioni del Codice.

La disposizione, in commento, disciplina la procedura di valutazione/approvazione del predetto documento, nonché del successivo progetto di fattibilità tecnica ed economica (anch’esso predisposto a cura del proponente nel rispetto del Codice), il quale è posto a base di gara per l’affidamento degli interventi, da effettuarsi ai sensi dell’art. dell’art. 193 del Codice in materia di finanza di progetto (per quanto non diversamente disciplinato dalla norma). Si specifica inoltre, al comma 12, che le previsioni dello stesso art. 4 trovano applicazione anche nel caso in cui la proposta di ammodernamento e riqualificazione sia presentata dalla sola Associazione o Società sportiva dilettantistica o professionistica utilizzatrice dell’impianto, nei termini indicati nella disposizione

Mentre, all’opposto, l’art. 5 si limita a richiedere che le associazioni e le società sportive senza fini di lucro possano beneficiare dell’affidamento diretto, esclusivamente in base alla presentazione di un progetto preliminare accompagnato da un piano di fattibilità economico-finanziaria.

Di qui, il cortocircuito del sistema.

BOX: Dallo studio delle fonti normative vigenti è facile scrutare una potenziale antinomia tra il sistema definito dal Codice dei Contratti Pubblici e dal Decreto legislativo 201/2022, e l’art. 5 del Decreto legislativo 38/2021 il quale introduce un’ipotesi eccezionale di affidamento diretto della gestione di un impianto sportivo a favore di associazioni/società sportive senza fini di lucro.

• I chiarimenti offerti da giurisprudenza e AGCM

La potenziale antinomia tra le norme indicate, ha spinto giurisprudenza e Autorità garante della concorrenza e del mercato (“AGCM”) a ricercare una soluzione.

La giurisprudenza, in precedenti occasioni, ha precisato che l’art. 5 disciplina l’affidamento diretto della gestione gratuita di un impianto sportivo a un’associazione o a una società sportiva senza fini di lucro, “allorquando una di queste presenti di propria iniziativa all’Ente locale un progetto preliminare per la rigenerazione, la riqualificazione, l’ammodernamento e la successiva gestione dell’impianto, al fine di favorire l’aggregazione e l’inclusione sociale e giovanile; il predetto affidamento diretto,[tuttavia, chiarisce il collegio], non può operare dove ci sono una pluralità di proposte, poiché in tal caso deve applicarsi il disposto di cui al successivo art. 6.”[14]

La ratio della norma, sempre secondo l’interpretazione offerta dal giudice amministrativo, consiste “nell’esigenza di soddisfare i principi generali di pubblicità, trasparenza e parità di trattamento, che sono espressione sia di regole europee, sia di principi costituzionali quali quello di tutela dell’iniziativa economica privata (art. 41 Cost.) e di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.). Ne discende che quei principi generali di pubblicità, trasparenza e parità di trattamento non possono essere messi fuori gioco per il solo fatto che la gestione degli impianti sportivi, assicurata all’associazione selezionata, abbia carattere non pienamente esclusivo. L’associazione che stipula la convenzione, infatti, viene comunque a trovarsi, rispetto alla gestione degli impianti sportivi, in una posizione di preminenza rispetto alle altre associazioni, le quali non potranno utilizzare quegli impianti, se non dopo che siano state soddisfatte tutte le esigenze dell’associazione gestrice, e a condizione che quest’ultima vi acconsenta; e una tale posizione di preminenza può essere attribuita dal Comune solo all’esito di una procedura di evidenza pubblica.”[15]

Per l’AGCM, l’uso degli impianti sportivi in esercizio da parte degli enti locali territoriali “deve essere garantito, sulla base di criteri obiettivi, a tutte le società e associazioni sportive”. Ove intenda ricorrere a terzi, il Comune ne affida la gestione “in via preferenziale a società e associazioni sportive dilettantistiche, enti di promozione sportiva, discipline sportive associate e federazioni sportive nazionali, sulla base di convenzioni che ne stabiliscono i criteri d’uso e previa determinazione di criteri generali e obiettivi per l’individuazione dei soggetti affidatari”, nel rispetto del nuovo Codice dei contratti pubblici (D.lgs. n. 36/2023) e della normativa euro-unitaria vigente. Uno dei principi cardine del nuovo Codice dei contratti pubblici è quello di accesso al mercato, sulla base del quale “le stazioni appaltanti e gli enti concedenti favoriscono, secondo le modalità indicate dal codice, l’accesso al mercato degli operatori economici nel rispetto dei principi di concorrenza, di imparzialità, di non discriminazione, di pubblicità e trasparenza, di proporzionalità” (articolo 3 del D.lgs. n. 36/2023)[16].

Il Codice, come ricorda (bene) sempre l’AGCM, non consente infatti “il ricorso all’affidamento diretto in caso di concessione di servizi, per il quale deve farsi ricorso a procedura pubblica (articolo 182) oppure a procedura negoziata senza pubblicazione di un bando di gara, previa consultazione, ove esistenti, di almeno dieci operatori economici, nel rispetto di un criterio di rotazione degli inviti, individuati sulla base di indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici (articolo 187). Il ricorso ad affidamenti diretti in casi del genere è stato escluso anche dal MIT in due recenti pareri (n. 2409 e n. 2441 del 2024)”[17].

Pertanto, la regola da seguire è l’evidenza pubblica.

• La posizione dell’ANAC

La potenziale antinomia descritta nei precedenti paragrafi ha condotto un’Amministrazione comunale ad interpellare l’ANAC, chiedendo che venissero fornite indicazioni in ordine alle disposizioni del citato articolo 5 del Decreto 38/2021 nell’ambito del quadro normativo sulla disciplina degli affidamenti delle concessioni.

L’ANAC, dopo aver ricostruito il quadro normativo vigente, effettivamente intravede un potenziale contrasto tra l’art. 5 del Decreto 38/2021 e il Codice dei Contratti Pubblici.

Appurato il possibile disallineamento tra le disposizioni normative, l’Autorità esclude che l’art. 5 in commento possa essere letto e interpretato “come disposizione derogatoria alle previsioni del d.lgs. 36/2023, posto che una simile deroga non è contenuta nella norma”[18], ben essendo, invece, come già detto in chiusura del paragrafo II, necessario che ogni deroga al Codice sia espressamente prevista e, inoltre, più correttamente, la norma andrebbe letta in coerenza sistematica con le disposizioni di cui al Decreto 38/2021.

Alla luce dell’unico criterio interpretativo plausibile del noma, dunque, per l’Autorità, anzitutto, l’art. 5 del Decreto 38/2021 non può che avere una applicazione “residuale” rispetto agli articoli 4 e 6 del Decreto 38/2021, esclusivamente in presenza delle specifiche e delimitate circostanze ivi indicate, opportunamente motivate dall’ente locale nel provvedimento che dispone l’affidamento del contratto ai sensi dello stesso articolo 5[19].

In secondo luogo, la norma in commento deve necessariamente essere coordinata in modo sistematico con la normativa pro-concorrenziale prevista dal Codice dei Contratti Pubblici.

A questo specifico riguardo, osserva l’ANAC, l’affidamento diretto prescritto dall’art. 5 del Decreto 38/2021 “dovrebbe trovare applicazione solo ed esclusivamente nel caso di un affidamento di valore inferiore alle soglie comunitarie, (richiedendo, invece, gli affidamenti di valore superiore a tali soglie, lo svolgimento di procedure competitive ai sensi del Codice stesso)”[20].

L’applicazione della disciplina codicistica è, dunque, obbligatoria per diversi ordini di ragione.

In primo luogo, non rileva la natura dei soggetti a favore dei quali il Decreto 38/2021 riconosce l’affidamento diretto.

La mancanza dello scopo di lucro, infatti, non impedisce a che l’affidamento di una concessione sia svincolata dal rispetto di una procedura ad evidenza pubblica, come regolata dal Codice.

L’art. 1, comma 1, lett. l), dell’allegato I.1. al Codice, infatti, non esclude espressamente dalla definizione di “operatore economico”, il soggetto che offra sul mercato beni o servizi al fine di ricavare somme da destinare alla realizzazione di un fine non lucrativo (come appunto, le associazioni o società sportive indicate dall’art. 5 del Decreto 38/2021). Da ciò deriva, inevitabilmente, che, da un punto di vista soggettivo, il Codice dei Contratti Pubblici trova applicazione anche ai contratti affidati ad un’Associazione/Società sportiva senza fini di lucro, non potendo, la mancanza di un di uno scopo di lucro, impedire la riconducibilità dei contratti in parola ai contratti sottoposti alla disciplina codicistica.

All’attenzione dell’Autorità è posto anche il profilo della gratuità della gestione dell’impianto.

Neppure tale aspetto, sottolinea bene l’Autorità, è in grado di svincolare la concessione di un impianto sportivo dalle regole concorrenziali previste dal Codice.

Dettagliatamente, come è ben noto, il Codice trova applicazione esclusivamente per i contratti “onerosi”, non estendendo la sua disciplina ai contratti a titolo gratuito, anche nell’ipotesi in cui questi offrano indirettamente l’opportunità di guadagno economico[21].

Tuttavia, la gratuità prevista dall’art. 5 non è certamente in grado di escludere l’affidamento in commento dalla disciplina codicistica perché, come osserva bene l’Autorità, lo schema delineato dalla disposizione identifica e presuppone la rilevanza economica almeno potenziale dell’impianto, ovvero la sua “idoneità a produrre reddito, quale presupposto della sostenibilità del progetto proposto”[22], di tal che il riferimento alla gratuità sarebbe solamente inteso ad escludere la corresponsione di un canone periodico, associato all’utilizzo dell’impianto sportivo.

In altri termini, la gratuità è un elemento “normale” e connaturato allo schema concessorio di “servizi”, in quanto la reddittività è interconnessa – quanto meno in termini generali, salvo squilibri che richiedano un adeguamento economico-tariffario – alla gestione del servizio svolto dall’operatore che abbia ottenuto l’affidamento del contratto[23].

Ad ulteriore conferma dell’applicazione della disciplina codicistica, non è ultroneo il riferimento all’allegato XIV della direttiva 2014/14/UE che indica tra i servizi, proprio la gestione degli impianti sportivi[24].

BOX: L’unica lettura accettabile ed ammissibile dell’art. 5 del Decreto 38/2021 impone un necessario coordinamento interpretativo con le disposizioni di cui al Codice dei Contratti Pubblici e del Decreto 201/2022, evitando che l’affidamento diretto si traduca in una manifesta violazione dei principii e delle regole concorrenziali imposte dall’ordinamento tanto nazionale, quanto comunitario.

• Conclusioni

La conclusione a cui giunge l’Autorità, alla luce delle coordinate interpretative illustrate nel Parere non può che essere una soltanto, imposta dalla lettura sistematica e coordinata delle disposizioni prese in esame.

In sintesi, suggerisce l’ANAC, l’affidamento diretto di cui all’art. 5 del Decreto 38/2021 può ritenersi ammissibile esclusivamente al ricorrere delle seguenti condizioni:

• nel caso in cui un’Associazione o Società Sportiva senza fini di lucro, abbia presentato all’ente locale una proposta relativa ad un impianto da riqualificare;
• all’ente locale deve pervenire una sola proposta in tale senso;
• la proposta, corredata da un progetto preliminare accompagnato da un piano di fattibilità economico finanziaria, deve riguardare un impianto sportivo da “rigenerare, riqualificare o ammodernare”, quindi un impianto che necessita di importanti lavori di adeguamento, in quanto evidentemente non più adeguato alle sue esigenze funzionali;
• la proposta deve perseguire la finalità di un utilizzo teso a favorire l’aggregazione e l’inclusione sociale e giovanile;
• il valore dell’affidamento deve essere inferiore alla soglia comunitaria individuata dall’art. 14 del Codice;
• l’ente locale deve garantire la conoscibilità del progetto presentato, mediante pubblicazione dello stesso sul proprio sito internet;
• l’affidamento diretto deve essere opportunamente motivato, con indicazione precisa di tutti i presupposti sopra elencati.

Al di fuori delle ipotesi descritte (anche se non espressamente indicate dalla norma), conclude il Parere, l’applicazione dell’art. 5 del Decreto 38/2021 si tradurrebbe in una “violazione dei principi, anche di derivazione comunitaria, di concorrenza, pubblicità, trasparenza e parità di trattamento”[25].

Osservazione e conclusione piuttosto coerente con la descrizione del quadro normativo illustrato e dell’orientamento giurisprudenziale formatosi a riguardo. Certamente, forse un elemento più chiaro che si sarebbe potuto precisare nell’occasione che ha condotto l’ANAC all’adozione del Parere, avrebbe potuto essere relativo all’indicazione per cui la consultazione preliminare deve comunque essere condotta dall’ente locale che, soltanto in assenza di 10 operatori esistenti, può procedere all’affidamento diretto[26].

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[1] Si veda il sito ufficiale del Comune di Milano:

https://www.comune.milano.it/-/consiglio-comunale.-approvata-la-vendita-del-compendio-immobiliare-san-siro-comprensivo-dell-impianto-giuseppe-meazza-.

[2] Parere consultabile al link del portale ufficiale ANAC: https://www.anticorruzione.it/-/news.22.10.25-fc33.25.

[3] Decreto legislativo 201/2022, art. 2, comma 1, lett. c).

[4] Trattasi delle aziende speciali di cui all’articolo 114 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000.

[5] Come recentemente aggiornate, a decorrere dal 12 novembre 2025 e con effetto dal 1 gennaio 2026 ai sensi di quanto disposto dal regolamento (UE) n. 2025/2152 e dal regolamento (UE) n. 2025/2151 che modificano, rispettivamente, la direttiva 2014/24/UE e la direttiva 2014/23/UE, le soglie di rilevanza europea sono:

a) euro 5.404.000 per gli appalti pubblici di lavori e per le concessioni;

b) euro 140.000 per gli appalti pubblici di forniture, di servizi e per i concorsi pubblici di progettazione aggiudicati dalle stazioni appaltanti che sono autorità governative centrali;

c) euro 216.000 per gli appalti pubblici di forniture, di servizi e per i concorsi pubblici di progettazione aggiudicati da stazioni appaltanti sub-centrali; questa soglia si applica anche agli appalti pubblici di forniture aggiudicati dalle autorità governative centrali che operano nel settore della difesa, quando gli appalti concernono prodotti non menzionati nell’allegato III alla direttiva 2014/24/UE;

d) euro 750.000 per gli appalti di servizi sociali e assimilati elencati all’allegato XIV alla direttiva 2014/24/UE.

Nei settori speciali le soglie di rilevanza europea sono:

a) euro 5.404.000 per gli appalti di lavori;

b) euro 432.000 per gli appalti di forniture, di servizi e per i concorsi pubblici di progettazione;

c) euro 1.000.000 per i contratti di servizi, per i servizi sociali e assimilati elencati nell’allegato XIV alla direttiva 2014/24/UE.

[6] Art. 187 del Codice.

[7] Art. 193 del Codice.

[8] Si rinvia all’art. 50 del Codice.

[9] T.A.R. Palermo, Sez. II, 27 maggio 2025, n. 1165 e, in termini, T.A.R. Parma, sez. I, 18 giugno 2024, n. 155; T.A.R. Catania, sez. II, 2 dicembre 2024, n. 3956 e, da ultimo, T.A.R. Lazio, sez. II-bis, 25 marzo 2025, n. 6043.

[10] T.A.R. Milano, Sez. V, 4 gennaio 2024, n. 25 secondo cui, quindi, “sotto il profilo considerato, l’affidamento in via convenzionale di immobili, strutture, impianti, aree e locali pubblici – appartenenti al patrimonio indisponibile dell’ente, ai sensi dell’art. 826 del c.c., quando siano o vengano, come nella specie, destinati al soddisfacimento dell’interesse della collettività allo svolgimento delle attività sportive – non è sussumibile nel paradigma della concessione di beni, ma struttura, per l’appunto, una concessione di servizi”; in questi termini si veda anche TAR Lazio, Roma, II S, 27 marzo 2023, n. 5246; TAR Lombardia, Milano, I, 24 febbraio 2023, n. 485; Cons. St., Sez. V, 18 agosto 2021, n. 5915.

[11] L’art. 176 del Codice, espressamente dispone che alle concessioni di servizi di interesse generale si applicano le norme della presente parte (Parte II), includendo, quindi, l’applicazione dell’art. 187 sugli affidamenti diretti.

[12] art. 6, comma 3, del Decreto 38/2021.

[13] Letteralmente, l’articolo 227 del Codice prevede che “Ogni intervento normativo incidente sulle disposizioni del codice e dei suoi allegati, o sulle materie dagli stessi disciplinate, è attuato mediante esplicita modifica, integrazione, deroga o sospensione delle specifiche disposizioni in essi contenute”.

[14] T.A.R. Milano, 9 dicembre 2024, n. 3519.

[15] T.A.R. Brescia, 13 giugno 2025, n. 520.

[16] Atto AS2064 del 5 febbraio 2025, AGCM.

[17] Ibid., in termini anche T.A.R. Parma, 24 ottobre 2024, n. 155.

[18] Parere, p. 3.

[19] Parere, p. 5.

[20] Parere, p. 4.

[21] art. 13, comma 2, del Codice: “Le disposizioni del codice non si applicano ai contratti esclusi, ai contratti attivi e ai contratti a titolo gratuito, anche qualora essi offrano opportunità di guadagno economico, anche indiretto”.

[22] Parere, p. 4.

[23] Si legge espressamente nel Parere, a p. 4: “la fattispecie disciplinata dall’art. 5 del d.lgs. 38/2021 appare più correttamente riconducibile ad uno schema concessorio dove l’affidatario dovrebbe trarre dalla gestione dell’impianto, presumibilmente qualificabile come dotato di rilevanza economica, una remunerazione sufficiente a coprire l’investimento e i costi di gestione, come sembra derivare dalla previsione per cui l’affidamento è condizionato alla presentazione all’ente locale di “un progetto preliminare accompagnato da un piano di fattibilità economico finanziaria per la rigenerazione, la riqualificazione e l’ammodernamento” – documento quest’ultimo che pare assimilabile al PEF nell’ambito dello schema concessorio – e dal fatto che la durata del contratto è “proporzionalmente corrispondente al valore dell’intervento”, presumibilmente per consentire al gestore di avere a disposizione il tempo sufficiente per rientrare rispetto all’investimento inizialmente sostenuto per i lavori di rigenerazione, riqualificazione o ammodernamento. Secondo la definizione del d.lgs. 36/2023, mutuata dal considerando n. 11 della direttiva 2014/23, e contenuta nell’art. 2, comma 1, lett. c), Allegato I, il sinallagma della concessione consiste dunque nello scambio tra l’affidamento di lavori e servizi e il diritto di gestirli, perché da tale gestione, eventualmente integrata da un prezzo pagato dell’ente concedente, il concessionario trae le risorse che remunerano l’attività svolta e coprono gli investimenti sostenuti”.

[24] CPV 92610000-0.

[25] Parere, p. 6.

[26] Indicazione, questa, potenzialmente riconducibile nel punto ii) dell’elenco fornito.