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( votes)La digitalizzazione della Pubblica Amministrazione è da tempo un obiettivo fondamentale per migliorare la qualità dei servizi resi a cittadini e imprese; in questo contesto, il Codice dell’amministrazione digitale (CAD) ha rappresentato una tappa fondamentale.
“L’obiettivo è rendere la Pubblica Amministrazione la migliore “alleata” di cittadini e imprese, con un’offerta di servizi sempre più efficienti e facilmente accessibili. Per fare ciò le procedure devono essere rese più snelle, migliorando l’accessibilità e adeguando i processi agli standard condivisi da tutti gli Stati Membri dell’Unione Europea” (come affermato dal Dipartimento per la transizione digitale). Per garantire la transizione digitale del paese, gli interventi finalizzati a tale obiettivo sono stati accompagnati, tra l’altro, da iniziative di supporto per l’acquisizione e l’arricchimento delle competenze digitali nelle Pubbliche Amministrazioni.
Questo processo si è realizzato anche attraverso “l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nelle pubbliche amministrazioni, coniugato a modifiche organizzative ed all’acquisizione di nuove competenze, allo scopo di migliorare i servizi pubblici, i processi democratici e di rafforzare il sostegno alle politiche pubbliche” (Comunicazione della Commissione Europea del 26 settembre 2003 «Il ruolo dell’ e-government per il futuro dell’Europa»).
La dottrina ha quindi elaborato la nozione di “e-government”, ovvero l’introduzione di modelli decisionali e gestionali innovativi basati sulle tecnologie informatiche ed elettroniche. Per realizzare l’e-government e quindi attuare la digitalizzazione della PA, è auspicabile diffondere, tra l’altro, la trasparenza e l’accesso aperto alle informazioni. L’effettiva attuazione delle misure previste dal CAD consente ai cittadini ed alle imprese, se attuate a pieno regime, risparmi di tempo per i cittadini e una sostanziale riduzione per le imprese degli oneri amministrativi legati agli adempimenti richiesti dalle norme di legge.
In questo contesto operano anche gli appalti pubblici: dal 1° gennaio 2024 ha acquisito piena efficacia la disciplina del nuovoCodice dei contratti pubblici, approvatocon decreto legislativo 31 marzo 2023 n. 36, che prevede ladigitalizzazione dell’intero ciclo di vita dei contratti attraverso il ricorso a piattaforme di e-procurement al fine di incoraggiare l’efficienza in termini di accelerazione delle procedure di gara e riduzione dei costi transattivi, anche in capo ai partecipanti.
La giurisprudenza si è quindi occupata di esaminare gli effetti dell’introduzione di strumenti telematici (di automazione) anche negli appalti; la medesima ha evidenziato la necessità di predisporre, unitamente a strumenti telematici di semplificazione dei flussi documentali, procedure amministrative parallele di tipo tradizionale ed attivabili in via di emergenza (ad esempio in caso di non corretto funzionamento dei sistemi informatici predisposti per il fisiologico inoltro delle domande nelle procedure concorsuali di massa).
La giurisprudenza si è occupata di esaminare gli effetti dell’introduzione di strumenti telematici anche negli appalti, evidenziando la necessità di predisporre, unitamente a strumenti telematici di semplificazione dei flussi documentali, procedure amministrative parallele di tipo tradizionale ed attivabili in via di emergenza.
Secondo i primi orientamenti giurisprudenziali le procedure informatiche applicate all’attività amministrativa rivestono una funzione puramente servente rispetto al procedimento ordinario, non è infatti ammissibile che problematiche di natura tecnica ostacolino il regolare svolgimento dei rapporti tra privati e Pubblica Amministrazione, nonché tra enti (TA.R. Lazio, Roma, Sez. III bis, n. 8312/2016; in termini, cfr. anche Cons. Stato, Sez. VI, 7 novembre 2017, n. 5136; richiamate da T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III bis, 8 agosto 2018, n. 8902).
L’introduzione di soluzioni automatizzate è stato così accolto dalla giurisprudenza con la considerazione che gli istituti di partecipazione, di trasparenza e di accesso, in sintesi, non possono essere legittimamente mortificati e compressi sostituendo l’attività umana con quella impersonale, che “poi non è attività, ossia prodotto delle azioni dell’uomo, che può essere svolta in applicazione di regole o procedure informatiche o matematiche” (del TAR Lazio (Sezione Terza Bis), n. 9230 del 10 settembre 2018).
Il canone di trasparenza, di partecipazione procedimentale e l’obbligo di motivazione delle decisioni amministrative (con il risultato di tutelare le garanzie processuali del diritto di azione e difesa in giudizio di cui all’art. 24 Cost.) impongono di valutare la corretta applicazione di strumenti automatizzati nell’iter amministrativo. Al Giudice deve essere sempre dato modo di percepire l’iter logico – giuridico seguito dall’amministrazione per giungere ad un determinato approdo provvedimentale (ai sensi dell’art. 3 della Legge 241/1990).
L’attività amministrativa resta un’opera essenzialmente umana e non robotica: la regola tecnica che governa ciascun algoritmo costituisce una regola amministrativa generale, costruita dall’uomo e non dalla macchina, essa conserva la sua piena valenza giuridico-amministrativa, pur esprimendosi attraverso formule matematiche. Di conseguenza, l’adozione di strumenti digitali rimane strettamente subordinata ai principi cardine dell’azione pubblica, quali imparzialità, pubblicità, trasparenza, ragionevolezza e proporzionalità. Come sancito dal Consiglio di Stato (Sez. VI, n. 2270/2019), la Pubblica Amministrazione conserva un ruolo centrale di mediazione e composizione degli interessi ex ante, compito che impone una verifica rigorosa della correttezza del processo automatizzato in ogni sua componente. In sintesi, i sistemi tecnologici innovativi rappresentano meri strumenti di supporto per il perseguimento delle finalità di interesse generale.
La regola tecnica che governa ciascun algoritmo costituisce una regola amministrativa generale, costruita dall’uomo e non dalla macchina che possiede piena valenza giuridica e amministrativa nonostante la sua declinazione in forma matematica, di conseguenza resta subordinata ai consueti principi generali dell’attività amministrativa, quali pubblicità, trasparenza, ragionevolezza e proporzionalità.
Il procedimento per addivenire ad una decisione amministrativa deve sempre quindi garantire l’imparzialità, la pubblicità e la trasparenza. L’impossibilità di comprendere le modalità con le quali, attraverso l’algoritmo applicato siano state assunte le relative determinazioni può comportare un vizio tale da inficiare la procedura. Ciò in ragione del principio costituzionale di buon andamento che impone alla P.A. di operare in modo chiaro e lineare, tale da fornire ai cittadini regole di condotte certe e sicure, soprattutto quando da esse possano derivare conseguenze negative (così, tra le tante, Cons. Stato, V, 13 gennaio 2014 n. 72).
Se da un lato emerge l’opportunità di introdurre sistemi automatizzati nelle fasi antecedenti l’adozione della decisione finale, dall’altro appare prioritario garantire la tutela delle posizioni giuridiche soggettive dei destinatari. Nelle procedure di gara, pertanto, l’azione amministrativa deve in maniera preminente esprimere l’esigenza di certezza da garantirsi anche nel caso di utilizzo di strumenti automatizzati.
La giurisprudenza amministrativa preliminarmente ha già chiarito che l’eventuale impiego di strumenti innovativi di IA o di supporti algoritmici non può tradursi “…in una delega integrale del potere decisionale a un sistema automatico, soprattutto nei procedimenti caratterizzati da profili valutativi o discrezionali…”, e ciò in quanto “…l’utilizzo di procedure algoritmiche è legittimo solo se l’amministrazione conserva un effettivo potere di controllo e di imputazione della decisione, restando esclusa l’adozione di determinazioni amministrative basate su meccanismi caratterizzate dalla mera automazione…”(Cons. Stato, Sezione VI, n. 2270 del 8 aprile 2019).
Quanto rappresentato pone l’obbligo di rendere pienamente conoscibile e comprensibile ogni aspetto dello strumento utilizzato: dagli autori del codice al procedimento di elaborazione, fino ai criteri di priorità e alla selezione dei dati rilevanti. La regola algoritmica è quindi soggetta al pieno sindacato del giudice amministrativo: il controllo giurisdizionale sulla decisione robotizzata deve essere effettivo e analogo a quello esercitato sulle procedure tradizionali.
L’impossibilità di comprendere le modalità con le quali, attraverso l’algoritmo applicato siano state assunte le relative determinazioni, può comportare un vizio tale da inficiare la procedura. Ciò pone l’obbligo di rendere pienamente conoscibile e comprensibile ogni aspetto dello strumento utilizzato: dagli autori del codice al procedimento di elaborazione, fino ai criteri di priorità e alla selezione dei dati rilevanti.
Come affermato dalla giurisprudenza amministrativa a partire dalle sentenze del Consiglio di Stato n. 2270/2019 e n. 8472/2019 – che rappresentano ulteriori importanti orientamenti giurisprudenziali con riferimento all’applicazione degli algoritmi a supporto delle decisioni pubbliche – la gestione dell’azione amministrativa mediante procedure digitalizzate non costituisce una delega di potere alla macchina, bensì un moderno modulo organizzativo e istruttorio. L’algoritmo, inteso come sequenza ordinata di operazioni di calcolo in grado di valutare e graduare una moltitudine di posizioni, viene così ricondotto nell’alveo dei princìpi costituzionali di imparzialità e buon andamento, restando sempre subordinato alla trasparenza del codice sorgente e alla riserva di umanità della decisione finale.
La giurisprudenza ha progressivamente accolto l’orientamento che l’utilizzo di un sistema informatico volto alla decisione finale comporta numerosi vantaggi, tra cui la notevole riduzione dei tempi procedimentali nelle operazioni ripetitive e una maggiore garanzia di imparzialità.
È chiaro che gli strumenti adottati non possono in alcun modo derogare alle garanzie procedimentali stabilite dagli articoli da 2 a 10 della Legge n. 241/1990, con particolare riferimento ai diritti di partecipazione, trasparenza e accesso agli atti, nonché di continuità delle attività amministrative in caso di malfunzionamento. Tale impostazione trova ormai riscontro in un consolidato orientamento sia dottrinale sia giurisprudenziale, il quale ribadisce la centralità delle tutele del privato anche a fronte dell’innovazione tecnologica.
La successiva e recente giurisprudenza ha posto in essere la nozione comune e generale di algoritmo come “semplicemente una sequenza finita di istruzioni, ben definite e non ambigue, così da poter essere eseguite meccanicamente e tali da produrre un determinato risultato”. L’intelligenza artificiale invece “contempla meccanismi di machine Learning e crea un sistema che non si limita solo ad applicare le regole software e i parametri preimpostati (come fa invece l’algoritmo “tradizionale”) ma, al contrario, elabora costantemente nuovi criteri di inferenza tra dati e assume decisioni efficienti sulla base di tali elaborazioni, secondo un processo di apprendimento automatico” (Cons. Stato in sede giurisdizionale – Sezione Terza N. 04698/2021 REG.RIC).
L’intelligenza artificiale contempla meccanismi di machine Learning e crea un sistema che non si limita solo ad applicare le regole software e i parametri preimpostati (come fa invece l’algoritmo “tradizionale”) ma, al contrario, elabora costantemente nuovi criteri di inferenza tra dati e assume decisioni efficienti sulla base di tali elaborazioni, secondo un processo di apprendimento automatico.
Secondo, poi, l’opinione dottrinale prevalente l’intervento umano potrebbe essere limitato anche solo alla fase della decisione preliminare circa l’utilizzo della procedura automatizzata. In questo scenario, l’unico vero obbligo in capo al deployer — il soggetto pubblico o privato che utilizza il sistema di intelligenza artificiale — resta quello di trasparenza. Tale dovere è sancito, ad esempio, dall’articolo 86 del Regolamento UE 2024/1689 (AI Act) e dall’articolo 30 del D.Lgs. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici). Entrambe le norme impongono infatti di fornire ai soggetti interessati spiegazioni chiare e significative sul ruolo del sistema di IA nella procedura decisionale e sui principali elementi della decisione adottata.
La giurisprudenza ha quindi progressivamente accolto l’orientamento, nel rispetto delle tutele evidenziate, che l’utilizzo di un sistema informatico volto alla decisione finale comporta numerosi vantaggi, tra cui la notevole riduzione dei tempi procedimentali nelle operazioni ripetitive e una maggiore garanzia di imparzialità (come risulta essere confermato nella gestione degli appalti nel presente contesto).
“I vantaggi derivanti dall’utilizzo di simili strumenti sono evidenti: la notevole riduzione della tempistica procedimentale nelle operazioni seriali o ripetitive, l’esclusione di errori dovuti a negligenza o dolo del funzionario umano, la conseguente maggiore garanzia di imparzialità della decisione automatizzata” (Cons. Stato, Sez. VI, Sentenza n. 8472/2019).
In tale quadro si pone il principio di risultato che “può essere declinato in termini che pongano l’accento sull’esigenza di privilegiare l’effettivo e tempestivo conseguimento degli obiettivi dell’azione pubblica, prendendo in considerazione i fattori sostanziali dell’attività amministrativa, escludendo che la stessa sia vanificata, in tutti quei casi in cui non si rinvengano obiettive ragioni che ostino al suo espletamento” (TAR Napoli, 15.01.2024 n. 377).
2. Inquadramento normativo anche con riferimento agli appalti pubblici
Il recente regolamento (UE) 2024/1689 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 giugno 2024, stabilisce regole armonizzate sull’intelligenza artificiale e modifica i regolamenti precedenti. Il medesimo è volto a incoraggiare lo sviluppo e l’adozione di sistemi di intelligenza artificiale (IA) sicuri e affidabili sia nel settore pubblico sia in quello privato, nel rispetto della salute e della sicurezza dei cittadini dell’Unione, garantendo i diritti fondamentali. Il regolamento stabilisce particolari norme basate al fine di tutelarne un uso corretto rispetto agli eventuali rischi.
Il regolamento (UE) 2024/1689 stabilisce regole armonizzate sull’intelligenza artificiale e modifica i regolamenti precedenti ed è volto a incoraggiare lo sviluppo e l’adozione di sistemi di intelligenza artificiale (IA) sicuri e affidabili nel rispetto della salute e della sicurezza dei cittadini dell’Unione, garantendo i diritti fondamentali.
Il Regolamento sull’intelligenza artificiale può legittimamente essere utilizzato quale parametro interpretativo evolutivo, idoneo a rafforzare l’esigenza di trasparenza, controllo umano e sindacabilità delle decisioni automatizzate, in coerenza con l’orientamento già espresso dalla giurisprudenza nazionale ed europea (T.A.R. Lazio, N. 02562/2025 REG.RIC).
Un sistema di IA è «un sistema basato su macchina progettato per operare con diversi livelli di autonomia e che può mostrare adattabilità dopo il suo impiego e che, per obiettivi espliciti o impliciti, deduce dall’input ricevuto come generare output quali previsioni, contenuti, raccomandazioni o decisioni che possono influenzare ambienti fisici o virtuali» (Regolamento (UE) 2024/1689 del Parlamento europeo).
A livello nazionale, l’Italia ha approvato una disciplina organica specifica con la Legge n. 132/2025 costituendo il primo Paese UE con un quadro nazionale pienamente allineato all’AI Acta, fondato su principi e tutele con particolare riferimento a settori applicativi specifici: sanità, PA, giustizia, scuola e sport) in coordinamento con la Governance nazionale. La legge sull’IA mira a promuovere l’innovazione garantendo nel contempo elevati livelli di protezione della salute, della sicurezza e dei diritti fondamentali, classifica i sistemi di IA in diverse categorie di rischio, tra cui quelle vietate e ad alto rischio e quelle soggette a obblighi di trasparenza.
Negli appalti l’art. 30 del Dlgs. 36/2023 (Uso di procedure automatizzate nel ciclo di vita dei contratti pubblici) prevede che al fine di migliorare l’efficienza le stazioni appaltanti e gli enti concedenti provvedono, ove possibile, ad automatizzare le proprie attività ricorrendo a soluzioni tecnologiche, ivi incluse l’intelligenza artificiale e le tecnologie di registri distribuiti, nel rispetto delle specifiche disposizioni e dei principi in materia (in termini di conoscibilità e comprensibilità, non esclusività della decisione algoritmica e non discriminazione algoritmica, adottando ogni misura tecnica e organizzativa atta a garantire che siano rettificati i fattori).
Le disposizioni rivestono particolare rilievo in quanto si tratta di una disciplina di grande novità per l’ordinamento italiano perché, per la prima volta, sebbene nel solo settore dei contratti pubblici, sono individuati a livello normativo i principi da rispettare in caso di utilizzo di procedure automatizzate.
Si tratta di una disposizione volta a disciplinare il futuro prossimo, in quanto nell’ambito delle procedure di gara sono stati inizialmente utilizzati per lo più algoritmi non di apprendimento, impiegati per il confronto automatico di singoli parametri quantitativi e predeterminati delle offerte. Tuttavia, la disponibilità di grandi quantità di dati potrà consentire (circostanza che già avviene) l’addestramento di algoritmi di apprendimento automatico (machine learning) da applicare alle procedure di affidamento più complesse.
Già la legge 241/90 all’art. 3bis aveva previsto “Per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, le amministrazioni pubbliche agiscono mediante strumenti informatici e telematici, nei rapporti interni, tra le diverse amministrazioni e tra queste e i privati”.
(comma introdotto dall’art. 12, comma 1, lettera b), legge n. 120 del 2020).Con tali norme è stata definita la regola generale dell’utilizzo di strumenti informatici e telematici da parte delle pubbliche amministrazioni, per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, nei rapporti interni, tra le diverse amministrazioni e tra queste e i privati.
In tale contesto si colloca il protocollo d’intesa tra il MIT, la Giustizia Amministrativa e da ITACA (Istituto per l’innovazione e la trasparenza degli appalti e la compatibilità ambientale), con l’adesione di Invitalia e IFEL in qualità di partner di progetto, al fine della condivisione, l’elaborazione e la valorizzazione, tramite tecnologie IA, della giurisprudenza amministrativa in materia di contratti pubblici.
Per quanto riguarda ladisposizione introdotta con l’art. 30 del Dlgs. 36/2023 essa rappresenta un passo importante che si aggiunge al tema dell’utilizzo degli algoritmi e dei sistemi di intelligenza artificiale nell’ambito dell’attività amministrativa. Anche Anac ha evidenziato (con delibera n.148, approvata dal Consiglio dell’Autorità del 1° aprile 2026) che nelle procedure di gara gli operatori economici debbano dichiarare di aver utilizzato sistemi di Intelligenza Artificiale nella predisposizione dell’offerta o se intendono utilizzarli in fase esecutiva. Tali dichiarazioni dovranno essere rese in conformità alla legge n. 132 del 23 settembre 2025 in tema di intelligenza artificiale e al Regolamento (UE) 2024/1689 (regolamento sull’intelligenza artificiale).
La disposizione del Codice degli appalti ha recepito non soltanto i principi, che si sono da tempo affermati in ambito europeo sul tema dell’utilizzo di soluzioni di intelligenza artificiale, ma anche quelli enunciati dai giudici amministrativi come rappresentati. Le stazioni appaltanti, in sede di acquisto o sviluppo ed applicazione delle soluzioni tecnologiche: assicurano la disponibilità del codice sorgente e di ogni altro elemento utile a comprenderne le logiche di funzionamento; sono consapevoli che la decisione assunta all’esito di un processo automatizzato deve considerarsi imputabile alla stazione appaltante e che il processo decisionale non deve essere lasciato interamente alla macchina.
Le stazioni appaltanti, in sede di acquisto o sviluppo ed applicazione delle soluzioni tecnologiche: assicurano la disponibilità del codice sorgente e di ogni altro elemento utile a comprenderne le logiche di funzionamento; sono consapevoli che la decisione assunta all’esito di un processo automatizzato deve considerarsi imputabile alla stazione appaltante e che il processo decisionale non deve essere lasciato interamente alla macchina.
Le pubbliche amministrazioni adottano, ai sensi del comma 4 dell’art. 30 del Dlgs. 36/2023, ogni misura tecnica e organizzativa idonea a garantire, come preannunciato dalla giurisprudenza rappresentata, che siano rettificati i fattori che comportano inesattezze dei dati e che sia minimizzato il rischio di errori, nonché a impedire effetti discriminatori nei confronti di persone fisiche sulla base della nazionalità o dell’origine etnica, delle opinioni politiche, della religione o delle convinzioni personali, dell’appartenenza sindacale, dei caratteri somatici o dello status genetico, dello stato di salute, del genere o dell’orientamento sessuale. Il comma 5, infine, prevede un adempimento per dare trasparenza e consentire ai cittadini e agli operatori di sapere se nelle attività riferite agli appalti pubblici si utilizzano o meno soluzioni tecnologiche avanzate come individuate al comma 1 della norma, imponendo alle pubbliche amministrazioni di darne contezza sul sito istituzionale, nella sezione “Amministrazione trasparente”.
Per quanto riguarda la disposizione introdotta con l’articolo 30 del Dlgs. 36/2023 essa rappresenta un passo importante che si aggiunge al tema dell’utilizzo degli algoritmi e dei sistemi di intelligenza artificiale nell’ambito dell’attività amministrativa. La disposizione ha recepito non soltanto i principi, che si sono da tempo affermati in ambito europeo, ma anche quelli enunciati dai giudici amministrativi.
L’articolo 30 del Dlgs. 36/2023 costituisce una disposizione speciale in relazione all’introduzione di sistemi di intelligenza artificiale ed il controllo umano è il presupposto dell’utilizzo di tali strumenti: “il principio di controllo umano delle decisioni automatizzate trova solido fondamento: negli artt. 3, 24 e 97 Cost., che impongono il rispetto dei principi di uguaglianza, diritto di difesa, imparzialità, ragionevolezza e buon andamento dell’azione amministrativa; nella legge n. 241/1990, in particolare negli artt. 1 e 3, che richiedono che l’azione amministrativa sia sorretta da motivazione intelligibile e verificabile, e negli artt. 7 ss. e 22 ss., che tutelano la partecipazione procedimentale e il diritto di accesso; nel Codice dell’amministrazione digitale (d.lgs. n. 82/2005), che consente l’uso di strumenti informatici e automatizzati solo in quanto funzionali al perseguimento dell’interesse pubblico e nel rispetto dei principi di trasparenza, responsabilità e centralità della persona” (TAR Lazio, con la sentenza n. 1895/2026)
In ultimo la sentenza del TAR Marche 758/2026 evidenzia che “Pertanto, allo stato attuale dell’arte, e a seconda della tipologia di procedimento che viene in rilievo, in alcuni casi la P.A. potrebbe garantire la c.d. riserva di umanità anche adottando solo la decisione preliminare in merito all’utilizzo di una procedura basata sull’IA (e dovendo nel prosieguo verificare solo il corretto funzionamento del sistema, oltre, come detto, a rendere le dovute spiegazioni a chiunque sia interessato).
Come riportato l’utilizzo legittimo di strumenti di automazione classica e di moderni sistemi di intelligenza artificiale presuppongono che l’Amministrazione conservi un effettivo potere di controllo e di imputazione della decisione, restando esclusa l’adozione di determinazioni amministrative basate su meccanismi caratterizzati dalla mera automazione.
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