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La legge 1/2026 – in vigore dal 22 gennaio 20026 – di riforma della responsabilità amministrativo contabile (e della correlata legge 20/1994) introduce una serie di disposizioni di estremo rilievo anche per i soggetti coinvolti nell’attività contrattuale e, in modo generale ed astratto, nei confronti dei dipendenti della P.A.
Tra questi di rilievo – anche se ora ad efficacia posposta al 2027 come previsto nel testo del c.d. milleproroghe (art. 1, comma 19-quinquies dello schema di provvedimento) – il previsto obbligo dell’assicurazione obbligatoria per responsabilità amministrativo/contabile determinata da colpa grave per i “gestori di risorse pubbliche”. Nel prosieguo verranno analizzati alcuni aspetti di interesse per i dipendenti pubblici contenuti nel primo articolo della legge 1/2026. In particolare, la tipizzazione della colpa grave, il potere riduttivo della Corte dei Conti, la “nuova” prescrizione e l’obbligo assicurativo (come detto in vigore dal 2027).
- La tipizzazione della colpa grave
La prima modifica di rilievo (prevista nell’articolo 1, comma 1, punto 1.1 lett. a) della legge 1/2026) riguarda la c.d. tipizzazione della colpa grave.
In particolare, la previsione in parola prevede l’implementazione del primo comma (composto da due periodi) dell’art. 1 (“Azione di responsabilità”) della legge 20/1994.
In particolare, la previsione stabilisce che “La responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata ai fatti e alle omissioni commessi con dolo o colpa grave, ferma restando l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali. La prova del dolo richiede la dimostrazione della volontà dell’evento dannoso”.
Con la riforma si innesta un terzo periodo al comma in commento in cui si tipizza/definisce la colpa grave.
In particolare, il legislatore spiega che costituisce colpa grave:
- la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili;
- il travisamento del fatto;
- l’affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento.
Per certificare l’intensità della violazione manifesta, il secondo periodo di questa nuova previsione chiarisce che la citata (violazione manifesta delle norme correttamente applicabili) è stabilita in base al grado “di chiarezza e precisione delle norme violate nonché dell’inescusabilità e della gravità dell’inosservanza”.
D’altra parte, però, si spiega che “non costituisce colpa grave la violazione o l’omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti”.
La grave la violazione o l’omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti non costituisce colpa grave.
La sottolineatura, peraltro anche ovvia, visto quanto evidenzia il comma 3 dell’articolo 2, (“Principio di fiducia”) del codice dei contratti, nella cui parte finale (già) si legge “che ai fini della responsabilità amministrativa costituisce colpa grave la violazione di norme di diritto e degli auto-vincoli amministrativi, nonché la palese violazione di regole di prudenza, perizia e diligenza e l’omissione delle cautele, verifiche ed informazioni preventive normalmente richieste nell’attività amministrativa, in quanto esigibili nei confronti dell’agente pubblico in base alle specifiche competenze e in relazione al caso concreto. Non costituisce colpa grave la violazione o l’omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti”.
In pratica, per intendersi, il responsabile del servizio ed il RUP (qualora non coincidessero) non sono in colpa grave nel momento in cui la propria azione amministrativa “contrattuale” si ispira agli indirizzi giurisprudenziali consolidati e/o a pareri delle autorità competenti, di riferimento, nell’ambito della materia trattata.
Pertanto, le figure citate innanzi ad una problematica devono analizzare la giurisprudenza e nell’interpretazione delle norme ispirarsi ai pareri pubblicati ad esempio, dall’ANAC, dal MIT e similari.
Nella relazione tecnica che accompagna(va) lo schema di provvedimento si è spiegato cosa si intenda per responsabilità amministrativa.
In particolare, si è precisato che “che la responsabilità amministrativa, sul piano generale, può definirsi come la “misura” prevista dall’ordinamento contro chi, legato da un rapporto di servizio con la P.A., arrechi un danno suscettibile di valutazione economica allo Stato o ad altro ente od organismo pubblico, con dolo o colpa grave, in violazione dei suoi doveri di servizio, ferma restando la discrezionalità dell’ente nell’agire amministrativo”.
Gli elementi di specifica caratterizzazione di tale tipo di responsabilità sono:
– il rapporto di servizio, che lega l’autore dell’illecito all’amministrazione pubblica che risente della sua negativa condotta;
– l’evento lesivo, che si sostanzia in un danno patrimoniale (illegittimo sacrificio di un bene economico della P.A.) oppure nella violazione di un bene-valore fondamentale della contabilità pubblica;
– lo stato soggettivo di dolo o almeno di colpa grave che ha sostenuto la condotta di chi ha agito, stante l’irrilevanza della semplice colpa.
La prova del dolo esige “la dimostrazione della volontà” di provocare l’evento dannoso.
Sempre nell’ambito del primo articolo della legge 20/1994 – ma in questo caso al secondo comma – si innesta una ulteriore precisazione.
Il comma originario prevedeva l’esclusione (evidentemente) della colpa grava se “il fatto dannoso” traesse origine dall’emanazione di un atto vistato e registrato in sede di controllo preventivo di legittimità. A questa sottolineatura si aggiunge il riferimento (pe cui si esclude la colpa grave) “agli atti richiamati e allegati che costituiscono il presupposto logico e giuridico dell’atto sottoposto a controllo”.
Gli elementi che caratterizzano la responsabilità amministrativo/contabile sono:
– il rapporto di servizio, che lega l’autore dell’illecito all’amministrazione pubblica che risente della sua negativa condotta;
– l’evento lesivo, che si sostanzia in un danno patrimoniale (illegittimo sacrificio di un bene economico della P.A.) oppure nella violazione di un bene-valore fondamentale della contabilità pubblica;
– lo stato soggettivo di dolo o almeno di colpa grave che ha sostenuto la condotta di chi ha agito, stante l’irrilevanza della semplice colpa.
In questo modo, come si legge nella relazione delle camere già citata, “si esime l’agente dal giudizio di colpevolezza laddove il fatto dannoso tragga origine tout court da un atto sottoposto a visto e registrazione in sede di controllo preventivo di legittimità. Ciò in quanto, secondo la relazione illustrativa, i profili considerati in sede di controllo sono “difficilmente individuabili, tenuto conto che la registrazione non si estrinseca in un documento contenente le relative motivazioni”.
Altra modifica di rilievo è data dalla sostituzione del comma 1.1 dell’art. 1 della legge 20/1994 che prevedeva l’esclusione della colpa grave per i “rappresentanti delle amministrazioni pubbliche” che concludessero accordi conciliativi, tanto nei procedimenti di mediazione quanto in sede giurisdizionale.
La nuova disposizione invece, di tipo ampliativo, esclude del tutto la responsabilità per colpa grave, non solo in caso di conclusione di accordi di conciliazione nel procedimento di mediazione o in sede giudiziale da parte di rappresentanti delle amministrazioni pubbliche, ma anche in caso di conclusione di procedimenti di accertamento con adesione, di accordi di mediazione, di conciliazioni giudiziali e di transazioni fiscali in materia tributaria da parte dei funzionari. In questi casi, la responsabilità è limitata solo ai fatti e alle omissioni commessi con dolo.
- Il potere riduttivo della Corte dei Conti
Nell’ambito del provvedimento in commento, di sicuro rilievo (per i dipendenti pubblici) sono le integrazioni apportate all’articolo 1 in tema di potere riduttivo (del danno) della Corte dei Conti.
Come si spiega nella relazione che accompagna lo schema di provvedimento, per potere riduttivo si intende “la possibilità che l’ordinamento riconosce ai giudici contabili di addivenire a una proporzionale riduzione del danno in relazione alle effettive caratteristiche oggettive e soggettive della fattispecie”.
L’articolo 1, comma 1 punto 3 e 5 della legge 1/2026, introducono un nuovo microsistema normativo in tema di riduzione del danno.
L’originario comma 1-bis dell’art. 1 della legge 20/199 non si limitava, sul tema, ad introdurre una disposizione di carattere generale rimettendosi, in pratica, alla decisione dei collegi.
La pregressa norma disponeva infatti che “Nel giudizio di responsabilità, fermo restando il potere di riduzione, deve tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti dall’amministrazione di appartenenza, o da altra amministrazione, o dalla comunità amministrata in relazione al comportamento degli amministratori o dei dipendenti pubblici soggetti al giudizio di responsabilità”.
Danno, pertanto, che poteva (e può) essere ridotto tenendo conto dei vantaggi per l’apparato coinvolto ed i consociati (tenendo altresì conto anche del comportamento di soggetti tenuti al controllo della Corte).
La previsione, come anticipato, viene implementata, in primo luogo con riferimento a nuove norme in tema di potere riduttivo ([1]).
La legge introduce un nuovo potere riduttivo – con un limite quantitativo al danno/risarcimento richiesto che, però, la recente giurisprudenza della Corte dei Conti ha evidenziato essere discrezionale/facoltativo rimesso alla valutazione del giudice (e non obbligatorio come sembra emergere dal testo delle norme)
In particolare, la nuova disposizione prevede che “nel giudizio di responsabilità, fermi restando il potere di riduzione e l’obbligo di esercizio del potere riduttivo nei casi previsti dal comma 1-octies del presente articolo, nella quantificazione del danno deve tenersi conto dell’eventuale concorso dell’amministrazione danneggiata nella produzione del danno medesimo e dei vantaggi comunque conseguiti dall’amministrazione di appartenenza, o da altra amministrazione, o dalla comunità amministrata in relazione al comportamento degli amministratori o dei dipendenti pubblici soggetti al giudizio di responsabilità”.
Il comma, pertanto, viene arricchito dall’inciso “fermi restando il potere di riduzione e l’obbligo di esercizio del potere riduttivo nei casi previsti dal comma 1-octies del presente articolo, nella quantificazione del danno deve tenersi conto dell’eventuale concorso dell’amministrazione danneggiata nella produzione del danno medesimo e”.
Nella previsione quindi si anticipa l’innesto di un potere riduttivo obbligatorio con riferimento ai casi previsti da una delle nuove norme di questo innestato microsistema normativo (il comma 1-octies) che ora si andrà ad analizzare.
- Il potere riduttivo obbligatorio
Il microsistema normativo – dato dai commi dall’1-octies all’1-decies – prevedono, come chiarito dalle Camere, “che il giudice contabile, al di fuori dei casi di danno cagionato con dolo o di illecito arricchimento, eserciti il potere di riduzione nella misura ivi prevista, ossia ponendo a carico del responsabile, in quanto conseguenza immediata e diretta della sua condotta:
– il danno o il valore perduto per un importo non superiore al 30 per cento del pregiudizio accertato
– e, comunque, non superiore al doppio della retribuzione lorda conseguita nell’anno di inizio della condotta lesiva causa dell’evento o nell’anno immediatamente precedente o successivo,
– ovvero non superiore al doppio del corrispettivo o dell’indennità percepiti per il servizio reso all’amministrazione o per la funzione o l’ufficio svolti, che hanno causato il pregiudizio (nuovo comma 1-octies)”.
Più nel dettaglio, passando alle disposizioni innestate dalla legge 1/2026 nell’articolo 1 della legge 20/1994, si prevede (comma 1-octies) che “Salvi i casi di danno cagionato con dolo o di illecito arricchimento, la Corte dei conti esercita il potere di riduzione ponendo a carico del responsabile, in quanto conseguenza immediata e diretta della sua condotta, il danno o il valore perduto per un importo non superiore al 30 per cento del pregiudizio accertato e, comunque, non superiore al doppio della retribuzione lorda conseguita nell’anno di inizio della condotta lesiva causa dell’evento o nell’anno immediatamente precedente o successivo, ovvero non superiore al doppio del corrispettivo o dell’indennità percepiti per il servizio reso all’amministrazione o per la funzione o l’ufficio svolti, che hanno causato il pregiudizio”.
Sul danno erariale da “risarcire” quindi si introduce non più una facoltà ma una obbligatoria azione dei giudice – salvo il caso in cui il danno derivi da dolo o illecito arricchimento -, un limite quantitativo pari al 30% del danno provocato/valore perduto (si pensi alla perdita di un finanziamento) o, in ogni caso, il danno risarcibile non può essere superiore al doppio della retribuzione (lorda) percepita dal danneggiante (“conseguita nell’anno di inizio della condotta lesiva causa dell’evento o nell’anno immediatamente precedente o successivo”), oppure non superiore al doppio “del corrispettivo o dell’indennità percepiti per il servizio reso all’amministrazione o per la funzione o l’ufficio svolti, che hanno causato il pregiudizio”.
Il risarcimento può essere ridotto al 30% del danno provocato sempre che lo stesso non sia stato provocato con dolo/illecito arricchimento.
È bene annotare che nonostante il chiaro testo della disposizione appena riportata – che prevede un potere riduttivo del danno come di obbligato esercizio – la recentissima giurisprudenza della Corte dei Conti ne ha invece ribadito il carattere “discrezionale” (ovvero rimesso alla valutazione degli stessi giudici).
In questo senso, ad esempio, la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio, con la sentenza n. 82/2026. Per il Collegio nonostante la legge 1/2026 la riduzione del danno erariale non è automatica ma è rimessa alla valutazione tecnica del giudice dell’erario che, pertanto, dovrà analizzare e decidere in base alla specificità di ciascun caso.
In sostanza, semplificando il rilevante ragionamento espresso dal giudice (e si consiglia la lettura integrale della sentenza) ammettere una sorta di automatismo avrebbe l’effetto di “deprimere/ridurre” la funzione compensativa e deterrente dell’azione risarcitoria. In pratica, un meccanismo automatico favorirebbe un approccio non corretto degli operatori che arriverebbero a “speculare” sulla previsione.
Ci sono anche altre considerazioni da esprimere, per tutte il fatto che in presenza di una condanna al 30% del danno provocato, il 70% dello stesso viene subito da soggetti che nulla hanno a che vedere con lo stesso (i consociati, la pubblica amministrazione). Da notare che se il 30% riguarda una condanna per responsabilità amministrativo/contabile, il restante 70% dovrebbe costituire per la pubblica amministrazione un danno da responsabilità civile obbligando, pertanto, l’apparato ad agire in rivalsa nei confronti del condannato.
Nella condanna, per danni erariali, limitata al 30% del danno provocato rimane aperta la questione del restante 70% che grava sui consociati che deve essere configurato in termini di danno da responsabilità civile
- La sospensione del “condannato”
Il microsistema normativo, afferente questo potere riduttivo del risarcimento, si completa con ulteriori due commi (1-novies e 1-decies) che riguardano il soggetto che subisce la condanna per danni erariali.
Il primo dei commi citati (1-novies) – primo periodo -, dispone che con la sentenza di condanna, almeno nei casi più gravi, il giudice può “disporre a carico del dirigente o del funzionario condannato la sospensione dalla gestione di risorse pubbliche per un periodo compreso tra sei mesi e tre anni”.
Per effetto del secondo periodo, l’amministrazione di appartenenza è tenuta ad avviare immediatamente “un procedimento ai sensi dell’articolo 21 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, da concludere improrogabilmente entro il termine della sospensione disposta con il passaggio in giudicato della sentenza, e assegna il dirigente o il funzionario sospeso a funzioni di studio e ricerca”.
In sostanza, l’avvio obbligatorio per procedimento disciplinare implica una sorta di congelamento della posizione del funzionario coinvolto che risulta finalizzato a tutelarlo visto che lo stesso deve essere assegnato a “funzioni di studio e ricerca” ovvero viene privato delle prerogative di gestire risorse pubbliche.
Il comma di completamento di questo microsistema normativo (1-decies) prende in considerazione il caso in cui si intervenuto un comportamento spontaneo di adesione a quanto disposto con la sentenza di condanna.
Nel comma si legge che “L’avvenuto spontaneo pagamento di tutti gli importi indicati nella sentenza definitiva di condanna determina la cessazione di ogni altro effetto della condanna medesima”.
Per il tenore della norma, quindi, dovrebbe anche cessare l’assegnazione ad altre funzioni (di studio e ricerca) una volta risarcito il danno e riabilitazione e possibilità di gestire risorse pubbliche visto che la stessa prevede un “congelamento” per un periodo compreso tra i sei mesi e i tre anni.
- La prescrizione del diritto al risarcimento del danno
Fondamentale appare la previsione contenuta nel nuovo comma 2 della legge 20/1994 come corretto dal punto 6 (comma 1 della legge 1/2026.
La previsione originaria del comma 2 (articolo 1) della legge 20/1994 disponeva che “Il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato fatto dannoso, ovvero, in caso di occultamento doloso del danno, dalla data della sua scoperta”.
La nuova previsione inserisce l’inciso che “congela” il fatto della venuta a conoscenza.
L’attuale previsione, quindi, stabilisce che “Il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato fatto dannoso, indipendentemente dal momento in cui l’amministrazione o la Corte dei conti sono venuti a conoscenza del danno, ovvero, in caso di occultamento doloso del danno, realizzato con una condotta attiva o in violazione di obblighi di comunicazione, dalla data della sua scoperta”.
Pertanto, dopo 5 anni dall’accadimento – salvo che attraverso specifici comportamenti sia stata impedita la sua “scoperta” – il diritto al risarcimento si prescrive.
Il diritto al risarcimento si prescrive, ora, in 5 anni dall’accadimento salvo che questo sia stato fraudolentemente occultato
- L’obbligo assicurativo
Una delle previsioni a cui è stato dato, sicuramente, maggior risalto riguarda il comma 4-bis (innestato nella legge 20/1994 all’articolo 1) previsto dal comma 1, punto 7 dell’articolo 1 della legge 1/2026.
Come si è già anticipato, la disposizione – che impone l’obbligo assicurativo per i gestori di risorse pubbliche, come meglio si vedrà più avanti -, diventa obbligatoria dal 2027 visto il rinvio operato con il milleproroghe (conversione del decreto-legge 31 dicembre 2025, n. 200, recante “Disposizioni urgenti in materia di termini normativi”).
La disposizione prevede che “Chiunque assuma un incarico che comporti la gestione di risorse pubbliche dalla quale discenda la sua sottoposizione alla giurisdizione della Corte dei conti è tenuto a stipulare, prima dell’assunzione dell’incarico, una polizza assicurativa a copertura dei danni patrimoniali cagionati dallo stesso all’amministrazione per colpa grave. Nei procedimenti per i danni patrimoniali, l’impresa di assicurazione è litisconsorte necessario”.
Questa previsione, come si spiega nella relazione tecnica che accompagna lo schema di provvedimento, “è preordinata a garantire il risarcimento del danno patrimoniale subito dall’amministrazione a prescindere dalle condizioni economiche dell’agente, anche in considerazione del dato statistico, riportato nella relazione stessa, secondo il quale viene recuperato solo il 10 per cento del credito complessivo maturato dalla pubblica amministrazione sulla base di sentenze definitive”.
L’obbligo assicurativo, quindi, è in funzione di tutela del “patrimonio” pubblico stante la difficoltà di ricevere i risarcimenti.
Come detto, la disposizione non trova applicazione dal 2026 ma dal 2027.
È bene annotare, visto anche il rilievo dato alla previsione, che in realtà di dirigenti/responsabili di servizio – è prassi frequente – già stipulano proprie assicurazioni.
È ben noto, infatti, che una polizza che copra i danni erariali non può essere stipulata con risorse pubbliche (art. 1 comma 59 della legge 244/2007 a pena di danni erariali.
Il rinvio dell’efficacia (al 2027) è probabilmente dovuto anche alla necessità di spiegare l’ambito soggettivo ovvero comprendere a quali soggetti l’obbligo si deve applicare (che tra l’altro deve ritenersi preventivo rispetto all’assunzione dell’incarico).
L’inciso che richiama la sottoposizione alla giurisdizione della Corte Conti sembra doversi intendere in modo estensivo e quindi ad ogni soggetto chiamato ad avere gestione di risorse pubbliche.
Tra questi, si pone il problema del RUP che non coincida con il dirigente/responsabile del servizio.
Tecnicamente se il RUP non è anche il responsabile del procedimento di spesa non ha una gestione diretta delle risorse ma solamente, si potrebbe dire, per via mediata (in sostanza).
Pertanto, risultando, per vie di fatto gestore di risorse pubbliche è tenuto o meno con l’obbligo assicurativo in parola (oltre all’obbligo dell’assicurazione per responsabilità civile)?
Si tratta di questione che deve essere chiarita e che, probabilmente, ha portato allo spostamento del momento dell’applicazione del comma in argomento.
[1] Nella relazione tecnica sullo schema di provvedimento si legge che secondo “la giurisprudenza contabile, (..) il potere di esercitare la riduzione dell’addebito è, per il giudice contabile, meramente eventuale ed ampiamente discrezionale (Corte dei conti, Seconda Appello, sent. n. 372/2021), incombendo sul giudice solo un generico dovere di motivazione unicamente qualora ne faccia uso (Corte dei conti, SS.RR., sent. n. 671/1990; Terza Appello, sent. n. 5/2020). Il potere discrezionale di riduzione del danno da parte del giudice contabile ha, ovviamente, come limiti la coerenza e la proporzionalità, non potendo trascendere nell’abuso e/o nell’arbitrio”.
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