Le varianti in corso d’opera nel nuovo codice appalti

Premesse e contesto di riferimento

In linea con la normativa europea (art. 72 direttiva 2014/24/UE) e la consolidata giurisprudenza (Consiglio di Stato, sezione III, 6797/2023) il Codice ribadisce che il contratto di appalto è tendenzialmente immodificabile rispetto agli elementi essenziali determinati nella fase di gara.

Tuttavia, il Legislatore è consapevole che l’esecuzione di un contratto pubblico può incontrare imprevisti tecnici o giuridici: tale intento ha reso plausibile l’introduzione di un sistema che consente modifiche solo entro limiti precisi, cercando comunque di preservare la rigidità delle condizioni contrattuali fissate all’esito della gara.

Il legislatore, d’altronde, le ha sempre ammesse solo in casi tassativi, a presidio del principio di immodificabilità del contratto e della tutela della concorrenza.

Con l’entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici ex D.lgs. n. 36/2023 sono state, dunque, fissate, all’art. 120 le condizioni e i perimetri – quantitativi e qualitativi – entro cui un contratto di appalto può essere modificato in corso di esecuzione, le cd. “varianti in corso d’opera”, al fine di evitare di ricorrere ad una nuova procedura di affidamento.

Come noto, secondo il vigente Codice Appalti è possibile modificare un contratto pubblico in corso di esecuzione solo in presenza di circostanze straordinarie, non prevedibili con la dovuta diligenza dall’amministrazione aggiudicatrice al momento della gara, a condizione che tali modifiche non alterino la natura essenziale dell’accordo.

Pertanto, non è sufficiente il rispetto del limite quantitativo – pari a un quinto del valore del contratto – se non sono rispettati determinati presupposti.

Questi principi sono stati ribaditi da ANAC nell’Atto del Presidente del 16 aprile 2025 (fasc. n. 4949/2024), il quale ha precisato che le circostanze che rendono possibile la variante devono essere realmente straordinarie e non riconducibili a carenze organizzative o gestionali dell’amministrazione; la norma comunitaria e nazionale richiede che gli eventi “[…] non siano solo inattesi, ma anche impossibili da anticipare con una pianificazione attenta e responsabile.”.

Ebbene, la disciplina recata dal nuovo Codice è sostanzialmente in linea con quanto previsto all’art. 106 del vecchio Codice, ma presenta alcune importanti novità portate dal D.lgs. n. 209/2024 (cd. “Decreto Correttivo”): l’opera revisionale ha riguardato essenzialmente l’art. 120 del codice, portando all’inserimento di un nuovo comma (15 bis) e alla modifica di altri due (comma 1, lett. c) ed il comma 7).

Più nel dettaglio, gli argomenti oggetto di tale intervento riformatore hanno riguardato:

– le circostanze imprevedibili che giustificano le varianti in corso d’opera;

– le modifiche non sostanziali;

– gli errori nel corso della progettazione.

Il d.lgs. n. 209/2024 ha, in pratica, ritoccato – in termini di maggiore specificazione – i due cennati commi dell’art.120 con l’obiettivo di fornire elementi di maggior dettaglio nella disciplina delle varianti in corso di esecuzione o d’opera e di quella delle c.d. modifiche “non sostanziali”.

La riformulazione della lettera c) del comma 1 dell’art. 120 chiarisce, infatti, mediante la tipizzazione delle fattispecie, cosa deve intendersi per “circostanze imprevedibili”, determinando una classificazione più precisa e dettagliata, anche frutto della ricezione di elementi emersi dalla più recente giurisprudenza amministrativa.

Inoltre, la nuova norma (cfr. comma 15bis), con l’obiettivo di individuare soluzioni tecniche idonee a rimediare agli errori nella progettazione esecutiva, ha, altresì, introdotto il principio di contraddittorio preventivo tra stazione appaltante, progettista e appaltatore: detta novità risponde all’esigenza deflattiva di ridurre il contenzioso e di garantire una maggiore certezza giuridica nei rapporti tra le parti contrattuali, ponendo le basi per un sistema più funzionale alla realizzazione dell’opera pubblica.

Dette modifiche sono volte, peraltro, a rafforzare le premialità e le penali al fine di accelerare l’esecuzione delle opere, mentre la “tipizzazione” operata sulle varianti pare volta ad attribuire maggiore certezza alla fase di esecuzione.

L’articolo 120 D. Lgs. 36/2023, completato dal correttivo introdotto nel 2024, introduce un sistema che consente modifiche solo entro limiti rigorosi:

Viste le reiterate soluzioni emendative operate dal Legislatore, occorre prestare attenzione alle nuove precisazioni presenti nell’attuale impianto normativo, ponendosi sempre i quesiti: chi autorizza la variante? E come (ma soprattutto quando) è possibile riconoscerla come tale?

Assodato che le varianti, così come disposto dall’art. 8, dell’Allegato I.2 al Codice, devono essere sempre autorizzate dal Responsabile Unico del Progetto (RUP), anche su proposta del direttore dei lavori o del direttore dell’esecuzione del contratto, prima della riforma non appariva parimenti “chiara ed intuitiva” la modalità con cui le stesse possano essere riconosciute.

La norma (art. 120, comma 1) prova a spiegare (fornendo, peraltro, una particolareggiata casistica) che è possibile modificare i contratti a patto che la struttura del contratto (o dell’accordo quadro) e l’operazione economica sottesa rimangano inalterate, nei seguenti casi:

• che prevedono possibili modifiche o opzioni contrattuali, queste possono essere attuate senza ulteriori formalità (cfr. lettera a);
• quando emerge la necessità di integrare l’appalto con prestazioni non previste inizialmente, ma che non possono essere affidate a un diverso contraente per motivi economici o tecnici, evitando un sostanziale incremento dei costi o notevoli disagi, a patto che l’eventuale aumento di prezzo non ecceda il 50 per cento del valore del contratto iniziale (cfr. lettera b);
• , quali eventi naturali straordinari che incidono sull’oggetto dell’appalto, nuove disposizioni normative o provvedimenti di enti preposti alla tutela di interessi rilevanti, rinvenimenti, imprevisti o non prevedibili in fase di progettazione, difficoltà di esecuzione derivanti da cause geologiche, idriche e simili non prevedibili dalla parti in base alle conoscenze tecnico-scientifiche, solo se l’eventuale aumento di prezzo non ecceda il 50 per cento del valore del contratto iniziale (cfr. lettera c);
• il cambio dell’aggiudicatario è consentito solo in casi specifici, come morte, insolvenza o ristrutturazione societaria, purché l’operatore subentrante soddisfi i requisiti iniziali e non si modifichi sostanzialmente l’oggetto del contratto (cfr. lettera d).

Ebbene, un dato evidente è che l’innovata disposizione introdotta con il D. Lgs. n. 209/2024, modificando la lettera c) del comma 1 dell’articolo 120, prefigura condizioni molto più focalizzate per i casi di forza maggiore, per cui un evento meteorologico fortemente avverso non può essere invocato come causa di una variante, se non ha inciso il bene oggetto dell’appalto.

La nuova matrice di tale dettato normativo impatta anche sulla definizione di quali “non siano da considerare modifiche sostanziali” (modifiche al progetto o modifiche contrattuali), annoverando in tale classificazione:

a) la sopravvenuta possibilità di utilizzo di materiali, componenti o tecnologie non esistenti al momento della progettazione che possono determinare, senza incremento dei costi, significativi miglioramenti nella qualità dell’opera o di parte di essa, o riduzione dei tempi di ultimazione, a condizione che non alterino considerevolmente i contenuti progettuali;

b) gli interventi imposti dal direttore dei lavori per la soluzione di questioni tecniche emerse nell’esecuzione dei lavori a condizione che non alterino considerevolmente i contenuti progettuali e che possano essere finanziati con le risorse iscritte nel quadro economico dell’opera.

Tali fattispecie non sono considerate come varianti sulla base di due presupposti:

a) non alterano considerevolmente i contenuti progettuali;

b) sono coperti dal quadro economico dell’opera.

Il pregresso comma 7 dell’art. 120 viene, infatti, arricchito con la precisazione (aggiunta alla lettera b)) che le modifiche non sostanziali sono ammesse nel caso in cui «si realizzino soluzioni equivalenti o migliorative in termini economici, tecnici o di tempi di ultimazione dell’opera» con l’innesto «ivi compresa la sopravvenuta possibilità di utilizzo di materiali, componenti o tecnologie non esistenti al momento della progettazione che possono determinare, senza incremento dei costi, significativi miglioramenti nella qualità dell’opera o di parte di essa, o riduzione dei tempi di ultimazione».

La modifica del comma subisce altresì l’inserimento di un’ulteriore ipotesi (lettera c) in cui si legge che le modifiche non sostanziali sono ammesse per «gli interventi imposti dal direttore dei lavori per la soluzione di questioni tecniche emerse nell’esecuzione dei lavori che possano essere finanziati con le risorse iscritte nel quadro economico dell’opera».

***

Riepilogando sinteticamente: l’art. 120 distingue chiaramente tra:

Tra le modifiche non sostanziali, troviamo quelle proposte dalla stazione appaltante o dall’appaltatore per assicurare risparmi, migliorare la qualità dell’opera.

Questo tipo di flessibilità operativa risulta fondamentale per gestire con efficienza le complessità tecniche dei cantieri, senza compromettere la legalità dell’affidamento.

L’entrata in vigore del D.lgs. n. 209/2024 ha suscitato molti dubbi circa l’applicazione temporale delle novità introdotte dal decreto correttivo all’art. 120 del D.lgs. n. 36/2023, per cui, plausibilmente, ci si domanda: cosa succede ai contratti d’appalto sottoscritti prima del 31 dicembre (data dell’entrata in vigore del Correttivo Appalti, coincidente con la sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale)? In particolare, è possibile applicare anche ai contratti stipulati sotto la vigenza del nuovo Codice dei Contratti le modifiche introdotte all’art. 120 sulle varianti in corso d’opera?

Con il parere n. 3517/2025, il MIT fornisce i necessari chiarimenti su questo aspetto.

L’Ufficio di Supporto Giuridico del MIT ha, quindi, precisato che, salvo diversa espressa previsione normativa, ai contratti in essere alla data di entrata in vigore del D.lgs. n. 209/2024 continuano ad applicarsi le regole che hanno governato la fase ad evidenza pubblica del contratto.

Dunque, le modifiche all’art. 120 introdotte dal correttivo non si applicano retroattivamente ai contratti già stipulati entro il 31 dicembre 2024, a meno che non sia espressamente previsto dalla legge.

In generale, va rammentato che la retroattività di una norma sopravvenuta può ammettersi solo in presenza di una espressa disposizione legislativa in tal senso, che deroghi rispetto all’ordinario principio del tempus regit actum. In assenza di tale previsione, prevale il principio di irretroattività delle norme sostanziali, salvo si tratti di norme processuali o interpretative.

Di conseguenza, tali contratti continuano ad essere regolati dalle disposizioni originarie dell’art. 120, nella versione precedente al D. Lgs. 209/2024.

Le modifiche all’art. 120 introdotte dal correttivo non si applicano retroattivamente ai contratti già stipulati entro il 31 dicembre 2024, a meno che non sia espressamente previsto dalla legge.

Il Legislatore, con il Correttivo, ha voluto procedere ad una maggiore chiarificazione dell’impianto codicistico attualmente in vigore individuando ipotesi di modifiche ammissibili sia dal punto di vista qualitativo sia quantitativo, comprese quelle rientranti nel cosiddetto quinto d’obbligo che non prevedono la rinegoziazione delle clausole contrattuali. Inoltre, sono possibili le modifiche, a prescindere dal loro importo, se previste nei documenti di gara con clausole chiare, precise e inequivocabili in modo tale da essere conoscibili da ogni concorrente.

L’articolo 120, comma 6), prevedendo sia fattispecie quantitative che qualitative così dispone:

Questa impostazione tutela il principio dell’affidamento dei concorrenti, evitando che successivi mutamenti contrattuali avvantaggino indebitamente l’aggiudicatario.

Al di fuori di queste ipotesi tipizzate, ogni variazione è da considerarsi illegittima e può comportare la responsabilità dei funzionari che l’abbiano disposta.

Poiché le modifiche contrattuali in corso d’opera spesso possono trarre origine anche da errori progettuali, al fine di scongiurare eventuali superficialità nella redazione degli elaborati, si è previsto, congiuntamente all’articolo 41, comma 8-bis (aggiunto ex novo dal Correttivo), che, in caso di affidamento esterno di uno o più livelli di progettazione, i contratti di progettazione stipulati dalle stazioni appaltanti ed enti concedenti devono comunque prevedere in clausole chiare, precise e inequivocabili la responsabilità del progettista per errori o omissioni nella progettazione che pregiudicano, in tutto o in parte, la realizzazione dell’opera o la sua futura utilizzazione.

Si precisa che, in via esemplificativa, costituiscono errori od omissioni nella progettazione:

Questa procedura mira a evitare che l’errore progettuale sfoci automaticamente in riserve dell’impresa o contenziosi, promuovendo invece una soluzione bonaria e, al contempo, celere.

Del resto, garantire speditezza nell’esecuzione dell’affidamento pubblico è un onere stesso delle Stazioni Appaltanti: secondo la giurisprudenza amministrativa più recente, il tardivo espletamento di tali verifiche ed adempimenti rileva “come inadempimento della Committente anche sotto il profilo della violazione del dovere di cooperazione ai sensi degli artt. 1206, 1175 e 1375 c.c.” (così secondo il Tribunale di Bari, 22.2.2022, n. 699) e “può giustificare la risoluzione del contratto ai sensi degli artt. 1453 e seguenti c.c.” (si veda anche Corte d’Appello di Milano, 24.11.2025, n. 154; Tribunale di Vicenza, 3.3.2024, n. 501;  Tribunale di Cosenza, 26.4.2023, n. 730).

Uno degli aspetti più innovativi del D. Lgs. n. 209/2024 è stato l’introduzione del comma 15-bis all’art. 120, che prevede l’obbligo per la stazione appaltante di attivare un contraddittorio con il progettista e l’appaltatore in caso di errori progettuali.

La norma così dispone:

Questo meccanismo introduce un principio di responsabilità condivisa, garantendo che gli eventuali vizi progettuali vengano affrontati in modo tempestivo e con soluzioni tecniche adeguate, evitando ritardi e costi aggiuntivi.

Il comma 15-bis dell’art. 120 introduce un principio di responsabilità condivisa, garantendo che gli eventuali vizi progettuali vengano affrontati in modo tempestivo e con soluzioni tecniche adeguate – evitando ritardi e costi aggiuntivi – e le soluzioni progettuali rimangano coerenti con il principio del risultato.

Ulteriore elemento di novità portato dal Correttivo riguarda l’art. 41, comma 8-bis, che vieta qualsiasi patto o clausola contrattuale che escluda o limiti la responsabilità del progettista per errori progettuali.

Questa previsione risponde alla necessità di garantire una corretta imputazione delle responsabilità all’interno della filiera contrattuale, evitando che eventuali errori nella progettazione possano ripercuotersi sull’appaltatore o sulla stazione appaltante senza una preventiva valutazione delle cause.

La nuova norma – che si riferisce alle ipotesi di affidamento della progettazione a professionisti esterni all’Amministrazione appaltante – prevede l’inserimento nei contratti sottoscritti con tali professionisti di “clausole espresse” contemplanti “le prestazioni reintegrative a cui è tenuto, a titolo transattivo, il progettista per rimediare in forma specifica ad errori od omissioni nella progettazione emerse in fase esecutiva, tali da pregiudicare, in tutto o in parte, la realizzazione dell’opera o la sua futura utilizzazione.”.

Secondo la nuova disciplina, dunque, nei contratti di progettazione stipulati dalle stazioni appaltanti, devono essere espressamente previste clausole che disciplinano le prestazioni reintegrative a cui è tenuto il progettista per rimediare agli errori commessi.

Questa innovazione mira a:

La nuova norma di cui all’art. 41, comma 8-bis prevede l’inserimento nei contratti sottoscritti con tali professionisti di “clausole espresse” contemplanti “le prestazioni reintegrative a cui è tenuto, a titolo transattivo, il progettista per rimediare in forma specifica ad errori od omissioni nella progettazione emerse in fase esecutiva, tali da pregiudicare, in tutto o in parte, la realizzazione dell’opera o la sua futura utilizzazione.”.

In altre parole, ogni contratto con progettisti esterni deve contenere una clausola ad hoc che stabilisca l’obbligo del professionista di eseguire determinate prestazioni riparatorie per porre rimedio ai propri errori progettuali, senza nuovi oneri per l’Amministrazione, nell’ottica di una ricomposizione bonaria. Parallelamente, la norma sancisce in modo tassativo l’inderogabilità della responsabilità del progettista: “È nullo ogni patto che escluda o limiti la responsabilità del progettista per errori o omissioni nella progettazione che pregiudichino, in tutto o in parte, la realizzazione dell’opera o la sua futura utilizzazione”.

In termini generali, la variante rappresenta dunque una modifica sostanziale del progetto esecutivo introdotta dopo l’avvio dei lavori e capace di incidere in modo significativo su quantità, qualità o tipologia delle lavorazioni. Proprio perché deroga al principio di immodificabilità del contratto, la variante è ammessa solo in presenza di condizioni tassativamente indicate dalla legge.

Le ragioni del Legislatore, volte a rendere l’impianto normativo sempre più puntuale e tipizzato in tema di varianti sono comprensibili soprattutto se si pensi alla frequenza con cui, nella pratica, vi siano perizie di variante “non propriamente rispondenti” ai requisiti individuati nella norma: l’Anac ha analizzato uno specifico caso con cui ha potuto evidenziare la centralità della fase conoscitiva preliminare delle condizioni dell’affidamento al fine di voler neutralizzare tale potenziale rischio.

È in questo quadro che si inserisce l’atto del Presidente ANAC del 23 luglio 2025, fasc. n. 4063, con cui l’Autorità ha stigmatizzato le criticità emerse in un intervento di consolidamento e riqualificazione: cinque varianti approvate in corso d’opera, prive dei necessari requisiti di legittimità, hanno determinato un aumento dei costi del 45% e un prolungamento dei tempi del 28%, oltre all’introduzione di ben 66 nuovi prezzi.

Pur riconoscendo la complessità tecnica dell’intervento, l’Anac ha evidenziato come l’intero iter sia stato condizionato da una conoscenza iniziale del manufatto e del sito gravemente insufficiente, con particolare riferimento a:

Secondo l’Autorità, tali carenze hanno determinato scelte progettuali approssimative, ricadendo a cascata sulle varianti, che sono diventate “un surrogato” della progettazione: quando il quadro conoscitivo iniziale è carente, la progettazione definitiva/esecutiva viene di fatto completata “in cantiere”, con ricorso a varianti che generano extracosti, contenziosi e dilatazione dei tempi.

L’ANAC ha, dunque, sottolineato che le varianti devono essere motivate e documentate, al fine di garantire la trasparenza e la correttezza delle procedure di appalto.

In questo contesto, è fondamentale che le amministrazioni pubbliche adottino un approccio rigoroso nella fase di progettazione e pianificazione, evitando scelte affrettate che possano portare a varianti illegittime e a conseguenti sanzioni.

Secondo il Comunicato del Presidente del 30 gennaio 2025, l’ANAC precisa che le comunicazioni relative alle modifiche contrattuali ed alle varianti in corso d’opera di cui all’art. 120 D. Lgs. n. 36/2023 a cui sono tenute la Stazioni Appaltanti ai sensi del Codice dei contratti pubblici (art. 5, cc. 11 e 12, dell’allegato II.14), in aderenza alla digitalizzazione dell’intero ciclo di vita dei contratti pubblici, vanno svolte esclusivamente in via telematica.

Secondo l’articolo 5 dell’allegato II.14 del Codice, in particolare, il direttore dei lavori fornisce al RUP l’ausilio necessario per gli accertamenti in ordine alla sussistenza delle condizioni di cui all’articolo 120 del codice e propone al RUP le modifiche, nonché le varianti dei contratti in corso di esecuzione e relative perizie di variante, indicandone i motivi.

In tutti i casi in cui siano necessarie modifiche del progetto il direttore dei lavori, acquisito il parere del progettista, redige una relazione motivata contenente i presupposti per la modifica, sulla cui fondatezza si esprime il RUP per sottoporla all’approvazione della stazione appaltante.

L’Autorità specifica inoltre che per i contratti pubblici di importo pari o superiore alla soglia di rilevanza europea, le varianti in corso d’opera di importo eccedente il 10% dell’importo originario del contratto, incluse le varianti in corso d’opera riferite alle infrastrutture prioritarie (rectius,la documentazione individuata dall’allegato al Codice dei Contratti Pubblici  quale il progetto esecutivo, l’atto di validazione, la  relazione del Responsabile unico del progetto), sono trasmesse dal RUP all’Anac entro 30 giorni dall’approvazione da parte della stazione appaltante, tramite un link che rinvia alla sezione “Amministrazione trasparente”.

La documentazione va poi conservata in un’apposita sottosezione denominata “Varianti in corso d’opera” nell’ambito della più generale sottosezione “Bandi di gara e contratti”.

Le modalità operative per la trasmissione dei dati delle varianti sono illustrate anche in una specifica FAQ sul sito dell’ANAC, risultando superati il vecchio modulo per l’acquisizione dei dati e le indicazioni contenute in precedente comunicato del 2016.

La riformulazione dell’art. 120, comma 1, lett. c) sostanzialmente allinea la normativa nazionale agli orientamenti della giurisprudenza amministrativa, che già riconosceva la necessità di prevedere un regime di flessibilità controllata nelle modifiche contrattuali.

Dalla lettura delle norme del correttivo se ne desume il chiaro intento del Legislatore di voler coniugare differenti esigenze, talvolta apparentemente contrastanti: se da un lato, infatti, l’obiettivo primario è limitare la discrezionalità delle stazioni appaltanti nell’ammettere variazioni contrattuali non propriamente rientranti nei canoni codicistici – così da tutelare i principi di trasparenza e di imparzialità – dall’altro resta il costante desiderio di garantire la necessaria flessibilità nella gestione dei contratti, in linea con il principio del risultato, per porre rimedio a lacune progettuali che possono derivare non solo da errori o omissioni ma anche da eventi imprevedibili al momento della redazione del progetto.

Lo stesso (nuovo) meccanismo di gestione degli errori progettuali pare rispondere a tali esigenze: la prevenzione dei contenziosi e della qualità dell’opera pubblica; d’altronde, l’istituzione di un contraddittorio preventivo vuole evidentemente rafforzare la cooperazione tra stazione appaltante, progettista e appaltatore riducendo i tempi di esecuzione e garantendo maggiore certezza nei rapporti contrattuali.

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