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Cenni introduttivi

Com’è noto, le norme in materia di sicurezza del lavoro sono finalizzate a garantire l’intangibilità dei diritti fondamentali della persona del lavoratore, quali quelli alla vita e alla salute.

Nella prospettiva tesa a promuovere gli anzidetti valori costituzionalmente tutelati (artt. 2,3, 32 e 38 Cost.), il rispetto della normativa sulla sicurezza del lavoro deve essere assicurato anche nelle fasi di affidamento ed esecuzione dei contratti pubblici.

I referenti in materia sono rinvenibili, innanzitutto, negli art. 86 commi 3 bis e 3 ter, nonché nell’art. 87 comma 4 del D.lgs. n. 163/2006.

L’art. 86 comma 3 bis prevede che nelle procedure di affidamento di appalti di lavori pubblici, di servizi e di forniture, gli enti aggiudicatori, in sede di predisposizione delle gare di appalto e di verifica dell’anomalia delle offerte, sono tenuti a valutare che “il valore economico sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro e al costo relativo alla sicurezza, il quale deve essere specificamente indicato e risultare congruo rispetto all’entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi e delle forniture”.

Il successivo comma 3 ter del medesimo art. 86 introduce il principio, ineludibile, secondo cui il costo relativo alla sicurezza non è soggetto a ribasso d’asta.

L’art. 87 comma 4 stabilisce poi che “non sono ammesse giustificazioni in relazione agli oneri di sicurezza in conformità all’art. 131, nonché al piano di sicurezza e coordinamento di cui all’art. 12, D.lgs. 14 agosto 1996, n. 494[1] e alla relativa stima dei costi conforme all’art. 7, D.P.R. 3 luglio 2003, n. 222[2]. Nella valutazione dell’anomalia la stazione appaltante tiene conto dei costi relativi alla sicurezza, che devono essere specificamente indicati nell’offerta e risultare congrui rispetto all’entità e alle caratteristiche dei servizi o delle forniture”.

A completamento del quadro normativo interviene l’art. 131 del citato D.lgs. n. 163/2006, il quale contempla l’onere di evidenziare nei bandi di gara per l’affidamento di lavori i costi derivanti dall’attuazione dei piani di sicurezza e coordinamento, qualificando detti costi – ancora una volta – come non soggetti a ribasso d’asta.

Tanto premesso, le questioni da affrontare e risolvere, con l’ausilio interpretativo della giurisprudenza, attengono, rispettivamente:

  • alla definizione tipologica dei “costi per la sicurezza”;
  • all’estensibilità al comparto dei servizi e forniture della regola, codificata per i lavori dall’art. 131 del D.lgs. n. 163/2006 sopra richiamato, per la quale i bandi di gara e i documenti connessi devono prevedere l’entità dei costi per la sicurezza;
  • all’individuazione delle conseguenze che discendono dall’omessa esplicitazione dei suddetti costi nell’ambito dell’offerta economica.

Distinzione tra oneri di sicurezza: rischi da interferenze e rischi (c.d. specifici) propri dell’attività d’impresa

Secondo l’indirizzo ormai consolidato dei giudici amministrativi,[3] gli oneri della sicurezza vanno distinti nelle due categorie sotto indicate:

a) oneri finalizzati alla eliminazione dei rischi da interferenze, che devono essere adeguatamente quantificati dalle stazioni appaltanti nel D.U.V.R.I.;[4]

b) oneri concernenti i costi specifici connessi con l’attività delle imprese, che devono essere da queste indicati nelle rispettive offerte affinché la stazione appaltante possa valutarne la congruità rispetto all’entità e caratteristiche della prestazione contrattuale da affidare.

A detta conclusione, incentrata sulla distinzione tra oneri di sicurezza in base alla tipologia di rischio, la giurisprudenza perviene muovendo dal dato testuale degli artt. 86 comma 3 bis e 87 comma 4 del D.lgs. n. 163/2006, che impongono la specifica stima ed indicazione dei (cioè di tutti i) costi relativi alla sicurezza, tanto nella fase di “predisposizione della gara d’appalto” (con ciò intendendosi la redazione del bando, inviti, richieste di offerta), quanto nella fase di formulazione dell’offerta economica.

In particolare:

  • nella predisposizione della gara (lex specialis e documentazione integrativa), i costi della sicurezza derivanti dalla valutazione delle interferenze devono essere indicati separatamente dall’importo dell’appalto a base d’asta (art. 86 comma 3 bis cit.), con esclusione della facoltà di ribasso degli stessi (art. 86 comma 3 ter cit.) in quanto finalizzati a preservare l’integrità del lavoratore;
  • nella formulazione dell’offerta economica, invece, i partecipanti alla gara devono indicare con chiarezza gli oneri volti a prevenire o eliminare i rischi correlati alla specifica realtà organizzativa (rischi che, in quanto tali, sono noti in maniera puntuale alla sola impresa concorrente), trattandosi di adempimento funzionale a consentire alla stazione appaltante di verificare l’attendibilità e serietà dell’offerta stessa (art. 87 comma 4 cit.).

Applicazione generalizzata (al comparto dei lavori come in quelli dei servizi e delle forniture) del principio espresso nella necessaria e specifica indicazione nel regolamento di gara dei costi della sicurezza non soggetti a ribasso

Nella più recente giurisprudenza è invalso il principio secondo cui le disposizioni contenute nei menzionati commi 3 bis e 3 ter dell’art. 86 (risultanti dalla sostituzione operata dall’art. 8 della L. n. 123/2007) si applicano indifferentemente agli appalti di lavori pubblici, di servizi e di forniture; ciò sia per l’espressa indicazione in tal senso formulata nello stesso comma 3 bis, sia per la collocazione dell’art. 86 all’interno della parte II del D.lgs. n. 163/2006, titolata “Contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture”.[5]

Traendo le conseguenze sul piano applicativo delle considerazioni sin qui esposte e attingendo, ancora una volta, alle acquisizioni giurisprudenziali sul tema, si rileva quanto segue:

  • dalla documentazione posta a base della gara per l’aggiudicazione di appalti pubblici (lavori, servizi o forniture) devono risultare gli oneri in materia di sicurezza derivanti dalla valutazione dei rischi (da interferenza) connessi all’appalto;
  • per detti oneri devono essere, quindi, previste apposite voci nel disciplinare o nel capitolato speciale, oppure ancora nel D.U.V.R.I. in quanto facente parte degli atti di gara, purché da quest’ultimo emergano non solo l’analitica esposizione delle “interferenze”, ma anche – e per l’appunto – la stima dei costi relativi;
  • nel caso in cui sia prevista dal bando la ripetizione del servizio[6] essa vale ad “allungare” il periodo contrattuale, con conseguente necessità di quantificare (per lo meno in via presuntiva) i costi per la sicurezza correlati a siffatta ripetizione e di inglobare detti costi nel calcolo del valore stimato dell’appalto;[7]
  • il regolamento di gara (bando, invito, richiesta di offerta) deve prevedere l’ulteriore obbligo per le imprese concorrenti di indicare in sede di offerta i costi della sicurezza afferenti all’attività svolta da ciascuna impresa, diversi – come si è detto – da quelli conseguenti all’analisi posta in essere in sede di D.U.V.R.I.

L’esigenza di garantire l’interesse pubblico alla integrità degli operatori nell’esecuzione dell’appalto, indipendentemente dal suo oggetto, ha così condotto la giurisprudenza ad affermare che l’omessa indicazione nella disciplina di gara dei costi relativi alla sicurezza non soggetti a ribasso (finalizzati alla eliminazione del rischio da interferenze), impedendo la corretta e consapevole elaborazione dell’offerta, integra una lacuna della lex specialis sanabile solo in sede di rinnovo dell’attività amministrativa di “predisposizione della gara”. Trattasi, in altri termini, di un vizio radicale che inficia la legittimità della stessa disciplina di gara e, in definitiva, l’intera procedura.[8]

Resta fermo un duplice aspetto:

a) in assenza di interferenze, specie in relazione a taluni appalti di servizi e forniture, non occorre redigere il D.U.V.R.I., ritenendosi comunque opportuno che, in tali ipotesi, nella lex specialis sia indicato che l’importo degli oneri di sicurezza è pari a zero;[9]

b) quanto ai rischi c.d. specifici riferiti alle attività delle singole imprese appaltatrici, rimane immutato l’obbligo dell’appaltatore di redigere un apposito documento di valutazione e di provvedere all’attuazione delle misure necessarie per ridurre o eliminare tali rischi.[10]

Indicazione dei costi della sicurezza nelle offerte: conseguenze derivanti dalla omissione

Come si è già avuto modo di evidenziare, i partecipanti alle gare pubbliche sono tenuti ad indicare nell’offerta gli oneri economici che ritengono di sopportare al fine di adempiere esattamente agli obblighi di sicurezza sul lavoro. Tale l’obbligo, a presidio di esigenze di carattere imperativo poste a salvaguardia della salute dei lavoratori, discende direttamente dalla legge (artt. 86 comma 3 bis e 87 comma 4 del D.lgs. n. 163/2006) e risponde ad un principio di intangibilità, essendo finalizzato a consentire alla stazione appaltante di valutare la congruità dell’offerta.

La quantificazione degli oneri di sicurezza da parte dei concorrenti, pertanto, deve essere chiara e non incerta e indeterminata, né può tradursi nella inclusione dei relativi costi in una voce ampia e generica come quella delle spese generali, senza alcuna specificazione.[11]

Logico corollario, desunto sempre dalla giurisprudenza, è l’illegittimità dell’ammissione dell’impresa che abbia omesso di indicare nell’offerta l’importo relativo agli oneri per la sicurezza, indipendentemente dall’oggetto dell’appalto ed anche in difetto di un’espressa comminatoria di esclusione: un tanto sul rilievo che l’offerta, in tale evenienza, risulta incompleta sotto un rilevante profilo alla luce della natura sensibile degli interessi protetti, impedendo il controllo sulla sua affidabilità.[12]

Il problema si pone allorché il bando non preveda l’obbligo per le imprese concorrenti di indicare in sede di offerta i costi della sicurezza afferenti all’attività svolta. L’indirizzo predominante della giurisprudenza reputa il silenzio sul punto privo di rilievo esimente: innanzitutto perché esso non può rendere scusabile una ignorantia legis[13] e, inoltre, perché le disposizioni in materia (artt. 86 comma 3 bis e 87 comma 4 del D.lgs. n. 163/2006) si inseriscono automaticamente nel contesto del regolamento di gara, rivestendo valenza eterointegrativa dei bandi secondo il meccanismo previsto dagli artt. 1374 e 1339 c.c.

Esigenze di completezza espositiva impongono, tuttavia, di richiamare l’orientamento espresso da una parte della giurisprudenza di merito che, nell’esaminare la fattispecie in cui il modulo per l’offerta predisposto dalla stazione appaltante non prevedeva spazi per l’inserimento degli oneri di sicurezza, ha avuto occasione di invocare il favor partecipationis, precisando che, in detta ipotesi, l’impresa non può essere esclusa, essendo stato il modulo stesso a dare origine alla mancanza rivelatasi determinante ai fini della partecipazione alla gara: all’impresa, in altri termini, non può essere contestato alcun addebito, essendo stata indotta in errore dalla stazione appaltante.[14]


[1] Attualmente art. 100 del D.lgs. 9 aprile 2008, n. 81.

[2] Attualmente punto 4 dell’allegato XV al D.lgs. n. 81 del 2008 cit.

[3] Ex multis: Cons. Stato, sez. III, 3 ottobre 2011, n. 5421; idem, 19 gennaio 2012, n. 212.

[4] Si rammenta che la circolare interpretativa del Ministero del lavoro e della previdenza sociale n. 24 del 14 novembre 2007 ha escluso dalla valutazione dei rischi da interferenza le attività che, pur essendo parte del ciclo produttivo aziendale, si svolgano in luoghi sottratti alla giuridica disponibilità del committente e, quindi, alla possibilità per la stazione appaltante di svolgere nei medesimi luoghi gli adempimenti di legge. In relazione agli appalti ove sussistano rischi da interferenze, è invece necessario che la stazione appaltante rediga il D.U.V.R.I., dal quale ricavare gli oneri di sicurezza non soggetti a ribasso da indicare nel bando di gara. Ai sensi dell’art. 26 comma 3 del D.lgs. n. 81/2008, infatti, l’obbligo di redazione del D.U.V.R.I. è posto a carico del datore di lavoro committente e configura uno strumento diretto a promuovere la cooperazione e il coordinamento con l’appaltatore.

[5] Secondo Cons. Stato, sez. III, 3 ottobre 2011, n. 5421, cit., l’interpretazione riferita nel testo risulta avvalorata dall’art. 26 comma 6 del D.lgs. n. 281/2008, che, emanato in attuazione della delega prevista dall’art. 1 comma 1 della L. n. 123/2007, stabilisce anch’esso che nella predisposizione delle gare di appalto e nella valutazione dell’anomalia delle offerte nelle procedure di affidamento di appalti di lavori pubblici, di servizi e di forniture, gli enti aggiudicatori sono tenuti a valutare che il valore economico sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro ed al costo relativo alla sicurezza, il quale deve essere specificamente indicato; e che detto obbligo di indicazione si riferisca (anche) al bando si ricava agevolmente – sempre secondo il consiglio di Stato – dal relativo criterio previsto dal punto 3) della lett. s) del comma 2 dell’art. 1 della citata legge delega, che sancisce appunto la “revisione della normativa in materia di appalti prevedendo misure dirette a …..modificare la disciplina del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al D.lgs. n. 163/2006, stabilendo che i costi relativi alla sicurezza debbano essere specificamente indicati nei bandi di gara e risultare congrui rispetto all’entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi, delle forniture oggetto di appalto”.

[6] Art. 57 comma 5 lett. b) del D.lgs. n. 163/2006.

[7] Cons. Stato, sez. III, 3 ottobre 2011, n. 5421, cit.

[8] Cons. Stato, sez. III, 3 ottobre 2011, n. 5421, cit.; idem, 19 gennaio 2012, n. 212, cit.

[9] Cfr. Determinazione A.V.C.P. n. 3 del 5 marzo 2008, che esemplifica i casi in cui per gli appalti di servizi e forniture è da escludere il rischio da interferenza, nonché Determinazione A.V.C.P. n. 10 del 25 febbraio 2010.

[10] T.A.R. Emilia Romagna, Parma, 9 novembre 2011, n. 388.

[11] T.A.R. Piemonte, sez. I, 12 gennaio 2012, n. 23: diversamente, la ratio legis verrebbe vanificata in quanto, mancando l’indicazione dei costi, la stazione appaltante non avrebbe la possibilità di verificarne la serietà e l’attendibilità.

[12] Cons. Stato, sez. V, 21 gennaio 2011, n. 17; T.A.R. Umbria, sez. I, 20 gennaio 2011, n. 17; T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. II, 12 gennaio 2011, n. 26; T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 18 marzo 2011, n. 1497.

[13] Cons. Stato, sez. V, 29 febbraio 2012, n. 1172.

[14] T.A.R. Veneto, sez. I, 22 novembre 2011, n. 1720.

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Questo articolo è stato scritto da...

Avv. Giangiuseppe Baj
Avvocato amministrativista, esperto in contrattualistica pubblica.
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