L’offerta economicamente più vantaggiosa e i Contenuti Minimi Ambientali

1. La rivoluzione Green

La legge sul c.d. Collegato Ambiente alla legge di stabilità 2016, pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 13 il 18.01.2016, contiene importanti cambiamenti in materia di “appalti verdi”, ed ha apportato interessanti modifiche al codice degli appalti, dapprima modificando l’art. 68-bis del d.lgs. n. 163/2006 e, successivamente, confluendo nel nuovo codice all’ art. 34 e contribuendo a mutare la parte relativa al criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa (art. 95).

Tale normativa reca, nello specifico, disposizioni in materia ambientale a favore della green economy e per il contenimento dell’uso eccessivo delle risorse naturali.

Si tratta di un pacchetto di misure la cui applicazione ha portato ad una vera rivoluzione nel campo degli appalti pubblici, con particolare riferimento ai criteri di aggiudicazione, nella direzione della semplificazione e promozione del riutilizzo delle risorse e della sostenibilità ambientale, con la previsione di incentivi per premiare i comportamenti virtuosi di consumatori, produttori e pubbliche amministrazioni.

La rivoluzione culturale del Green Public Procurement ha influito direttamente sul Codice dei Contratti Pubblici, attraverso disposizioni relative all’introduzione di garanzie a corredo dell’offerta, al fine di prevedere la riduzione di garanzia per gli operatori economici che hanno già conseguito certificazioni come Ecolabel[1], o che siano registrati presso il sistema EMAS[2].

Tale registrazione e certificazione costituiscono infatti titolo preferenziale nella formazione delle graduatorie per il conseguimento di contributi ed agevolazioni, nonché finanziamenti, in materia ambientale. Inoltre, questo sistema ha apportato importanti modifiche alla fase dell’affidamento dei contratti pubblici, inserendo, tra i criteri di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, numerosi nuovi parametri e requisiti, come il possesso di sistemi di ecogestione.

Tuttavia, prima di analizzare suddetto aspetto nello specifico, è opportuno premettere cosa sia cambiato circa i criteri di aggiudicazione degli appalti pubblici con l’introduzione del nuovo Codice.

2. I criteri di aggiudicazione degli appalti pubblici nel nuovo Codice

La nuova disciplina dei criteri di aggiudicazione rappresenta il superamento del principio di equivalenza tra criterio del prezzo più basso e criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, preferendo l’utilizzazione di quest’ultimo. La direttiva sui settori ordinari ha definito il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa come concetto prioritario nella selezione dei concorrenti.

L’art. 81 del vecchio Codice prevedeva, infatti, la possibilità della Stazione Appaltante di scegliere il criterio più adeguato alle caratteristiche del contratto, indicandolo nel bando di gara.

Al contrario, secondo quanto stabilito dall’art. 95, le Stazioni Appaltanti oggi procedono all’aggiudicazione degli appalti e all’affidamento dei concorsi di progettazione e dei concorsi di idee, sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, o dell’elemento prezzo ovvero del costo, seguendo un criterio di comparazione costo/efficacia, quale il costo del ciclo della vita.

Una delle novità più importanti riguarda infatti proprio la determinazione del prezzo, il quale non viene più calcolato in modo statistico come il prezzo più basso al momento dell’offerta, ma come comprensivo dei costi connessi all’intero ciclo di vita dell’oggetto contrattuale.

2.1 La valutazione del costo come <<costo del ciclo della vita>>

Per <<ciclo della vita>> si intende il costo relativo a tutta la durata, appunto <<la vita>>, di un prodotto, servizio o lavoro, a partire dall’acquisizione, fino alla manutenzione e allo smaltimento.

È l’art. 96 del nuovo codice a descrivere in maniera dettagliata cosa comprendano i costi del ciclo della vita. Esso, infatti, individua tutti costi sostenuti dalla Stazione Appaltante, intendendovi compresi anche quelli relativi alle c.d. <<esternalità ambientali>>, come, ad esempio, i costi delle emissioni di gas a effetto serra, o di altri gas inquinanti, ovvero i costi legati all’attenuazione dei cambiamenti climatici.

Dalla lettura dell’art. 96 si può ritenere, quindi, che i costi da calcolare per giungere al complessivo costo del ciclo della vita siano di due ordini diversi: l’uno relativo ai costi di acquisizione, legati all’utilizzo ed alla manutenzione del bene, nonché allo smaltimento e quindi al <<fine vita>>, e vengono individuati direttamente dall’Amministrazione, l’altro, relativo ai costi connessi a fattori di carattere ambientale e sociale.

In questo modo, il legislatore ha optato per un’ individuazione dinamica dei costi degli affidamenti, in modo tale da prevenire la modificazione del prezzo dell’appalto in corso di esecuzione del contratto a causa di fattori esterni, dovuti alla manutenzione ed allo smaltimento del bene. Tutto ciò risulta coerente con la linea di programmazione e pianificazione dettata da ANAC negli ultimi anni, al fine di evitare sprechi e ridurre al minimo il rischio corruzione e promuovere un’effettiva trasparenza in un campo così sensibile come quello degli appalti pubblici.

Particolare attenzione va posta sui costi ambientali, i quali, intendendosi già inclusi nell’appalto, configurano un duplice aspetto positivo per la Stazione Appaltante e per la collettività.

Tale situazione, infatti, da un lato, incentiva gli operatori economici a ricercare ed offrire soluzioni tecnologiche a ridotto impatto ambientale, dall’altro, nel lungo periodo, consentirà di giungere ad una ottimizzazione e razionalizzazione della spesa pubblica.

2.2 Il superamento del principio di equivalenza tra criterio del prezzo più basso e offerta economicamente più vantaggiosa

Fin da una prima lettura del nuovo articolo 95 del D.lgs. n. 50 del 2016, che sostituisce gli artt. 81, 82 e 83 del vecchio Codice, è rinvenibile la particolare attenzione che si dedica alla qualità dell’affidamento, in termini di ambiente, salute e sicurezza.

Il criterio qualitativo si conferma, anche in questa norma, come filo conduttore dell’intero Codice, eleggendo a criterio di aggiudicazione preferenziale quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

L’art. 95 indica addirittura dei casi in cui l’aggiudicazione deve avvenire esclusivamente attraverso il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo. Si tratta, in particolare, di servizi per i quali non si può prescindere dalla qualità degli stessi, come: dei servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastici, dei servizi che implicano un utilizzo intensivo di manodopera e di servizi relativi ad ingegneria e architettura, nonché a quelli che implicano un particolare apporto tecnico e intellettuale, superiori a 40.000 euro.

Anche in questo caso è evidente la particolare attenzione, in termini tanto di rispetto ambientale, in quanto l’utilizzo del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa implica il rinvio alla ponderazione dei fattori indicati al comma 6, di cui si dirà in seguito, quanto di tutela del lavoro, considerato l’esplicito riferimento della norma ad i servizi ad alta intensità di manodopera, che alla qualità tecnica ed intellettuale degli stessi, che il nuovo Codice dedica alla qualità.

A comprova di ciò, il comma 4 indica gli unici casi specifici in cui le Stazioni Appaltanti possono utilizzare il criterio del minor prezzo.

Quest’ultimo, infatti, può essere utilizzato solo per una serie di ipotesi residuali, tuttavia caratterizzate dal fatto che, la qualità è comunque garantita dall’obbligo che la procedura avvenga sulla base del progetto esecutivo. Tali casi riguardano infatti forniture e servizi che abbiano caratteristiche standardizzate, ovvero prestazioni caratterizzate da elevata ripetitività, come nel caso dei sottosoglia.

Le Stazioni Appaltanti possono procedere ad aggiudicazione sulla base del criterio del prezzo più basso solo nei casi specificati dal comma 4, tale scelta deve essere inoltre corredata da un’ adeguata motivazione ed esplicitata nel bando.

Il comma 6 dell’art. 95 indica un elenco esemplificativo dei criteri di valutazione che devono essere utilizzati per individuare l’offerta economicamente più vantaggiosa, tali criteri devono essere oggettivi e connessi all’oggetto dell’appalto e si riferiscono:

• Alla qualità dell’offerta;
• Al possesso di un marchio di qualità ecologica dell’Unione Europea (Ecolabel);
• Ai costi di manutenzione;
• Alla compensazione delle emissioni di gas ad effetto serra;
• All’organizzazione ed alle qualifiche del personale impiegato;
• Alle condizioni di consegna o di esecuzione del servizio.

I suddetti parametri di aggiudicazione devono necessariamente essere proporzionati e connessi all’oggetto dell’appalto, per connessione si intende, secondo quanto stabilito dal comma 11, il collegamento con qualsiasi fase del ciclo della vita dell’appalto. Tuttavia, il punteggio deve essere attribuito sulla base di criteri che non alterino l’affidamento in maniera arbitraria e contraria al principio di trasparenza, non discriminazione e par condicio.

È utile rilevare anche il superamento della netta distinzione tra requisiti di partecipazione e criteri di valutazione, propria della vecchia impostazione. Le Stazioni Appaltanti hanno infatti la possibilità di introdurre ulteriori requisiti soggettivi, in modo da valutare in maniera più approfondita il contenuto e l’affidabilità dell’offerta, ovvero premiare quei concorrenti con requisiti soggettivi particolarmente meritevoli.

È possibile anche indicare criteri premiali riguardanti il rating di legalità, l’impatto sulla sicurezza e la salute dei lavoratori, l’ambiente ed agevolare la partecipazione delle micro, piccole e medie imprese, nonché dei giovani professionisti e le imprese di nuova costituzione.

2.3 Il nuovo criterio del miglior rapporto qualità-prezzo

Tuttavia, analizzando nello specifico i criteri elencati al comma 6, in riferimento ai parametri utili per individuare l’offerta economicamente più vantaggiosa, ne discende che si debba parlare più propriamente di criterio del miglior rapporto qualità-prezzo, piuttosto che di offerta economicamente più vantaggiosa. Quest’ultima infatti prima del recepimento delle direttive UE veniva calcolata sulla base del prezzo del bene, statisticamente individuato sulla base del mercato, e la relativa qualità tecnica, diversamente il criterio del miglior rapporto qualità-prezzo tiene conto del prezzo del ciclo della vita del bene e di tutti quei parametri, indicati dall’art. 95, che comprendono non solo gli aspetti tecnico-qualitativi, ma anche l’esperienza del personale impiegato, la tutela occupazionale e della salute, nonché i servizi post vendita e post assistenza.

Questa impostazione è inoltre avvalorata dalla vera novità del nuovo articolo 95: il comma 7, che si riferisce al costo fisso.

2.3.1 L’individuazione del costo fisso

Una delle principali novità è rappresentata, infatti, dall’introduzione del prezzo fisso.

Sulla base di questo criterio, attraverso l’individuazione di un prezzo fisso, gli operatori economici sono chiamati a competere esclusivamente sui criteri qualitativi.

Il costo fisso costituisce uno dei parametri di ponderazione utilizzabili dalle Stazioni Appaltanti per valutare le offerte, esso rappresenta sicuramente il criterio preferibile alla luce della ratio della norma, ciò è rinvenibile anche dal comma 9 dove viene precisato che, qualora le Stazioni Appaltanti ritengano la ponderazione di cui al comma 7 non possibile per ragioni oggettive, possono ricorrere ad altre tipologie di ponderazione, indicando nel bando di gara e nel capitolato, ovvero nel bando e nel documento descrittivo nel caso in cui si tratti di dialogo competitivo, l’ordine decrescente di importanza dei criteri.

3. il documento di consultazione ANAC

Al tal proposito, per individuare un unico parametro numerico che renda possibile la ponderazione dei criteri per individuare l’offerta economicamente più vantaggiosa, intesa come miglior rapporto qualità-prezzo, l’Autorità Nazionale Anticorruzione ha pubblicato un documento di consultazione, al fine di dettare le linee guida in merito all’offerta economicamente più vantaggiosa.

Ad ANAC, infatti, in virtù del comma 2 art. 213 d.lgs. n. 50/16, è stato affidato il compito di garantire la promozione dell’efficienza e della qualità dell’attività delle stazioni appaltanti, attraverso strumenti di soft-law, come le linee guida. Tale documento di consultazione è infatti di natura prevalentemente tecnico-matematica ed ha lo scopo di fornire un supporto operativo per il calcolo dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Uno degli aspetti principali affrontati dal documento di consultazione riguarda i punteggi di ponderazione, cioè il valore attribuito ad ogni criterio, o sub criterio, da parte della Stazione Appaltante. Ogni punteggio deve essere formato da:

• una componente prezzo,
• una componente qualitativa (nella quale sono incluse anche le varianti offerte),
• criteri premiali.

Questi ultimi devono necessariamente rappresentare una componente limitata in modo da non alterare il punteggio e non modificare l’oggetto del contratto.

Nella disciplina previgente la suddivisione sopra descritta non era possibile, oggi invece, potendo affidare al prezzo un punteggio basso, è possibile concentrare la competizione esclusivamente basata sulla qualità dell’offerta.

Il prezzo fisso, tuttavia, rappresenta, come sopra specificato, solo una possibilità ed infatti, al comma 9, l’art. 95 prevede che qualora non vi si possa fare riferimento, la stazione appaltante può indicare l’ordine decrescente di importanza per la ponderazione dei criteri di valutazione. Per ogni componente, le stazioni appaltanti possono prevedere un livello di soglia minimo ed infatti, se nessuna offerta supera tali soglie, quindi non raggiunge il punteggio previsto come minimo, la Stazione Appaltante non procederà ad alcun affidamento.

Per evitare un’alterazione della proporzione effettuata dall’Amministrazione nell’attribuzione dei punteggi, soprattutto quando sono previsti dei sub criteri, è opportuno procedere ad una riparametrazione dei punteggi, per riallinearli ai pesi previsti per l’elemento di partenza. La riparametrazione deve essere prevista espressamente dal bando di gara ed ha lo scopo di garantire l’invariabilità del rapporto tra prezzo e singole componenti dell’offerta. Tuttavia, il ragionamento non può intendersi riferito alla parte tecnica dell’offerta, in quanto le carenze tecniche non possono essere compensate da altre componenti dell’offerta.

Successivamente, ANAC si dedica alla parte più tecnica, relativa alla valutazione degli elementi quantitativi, indicando i due metodi della interpolazione lineare, ovvero bilineare, individuando quest’ultimo come vantaggioso per scoraggiare offerte con ribassi eccessivi[3].

Grazie a tale novità le Stazioni Appaltanti hanno la possibilità di accentuare ulteriormente la qualità  tecnica dell’offerta degli operatori economici.

4. I Criteri Minimi Ambientali

Premesse le novità sopra esposte circa i criteri di aggiudicazione, è possibile ora focalizzare l’attenzione sui c.d. Criteri Minimi Ambientali. Dal documento di consultazione ANAC, di cui sopra, infatti, emerge un particolare rapporto tra questi ultimi e i punteggi premianti previsti in sede di ponderazione dei criteri per individuare l’offerta economicamente più vantaggiosa.

La normativa previgente in materia di CAM si è perfettamente integrata, e completata, con la nuova disciplina prevista dall’art. 95, in relazione ai criteri di aggiudicazione, che ha seguito e rafforzato la c.d. rivoluzione green.

Per CAM si intende un set di criteri ambientali minimi che devono essere rispettati per ogni singola tipologia di acquisto, in riferimento ad una specifica categoria merceologica. È il Piano Nazionale di Azione, rinviando ad appositi decreti del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, che individua i parametri ambientali per ogni singola categoria (es. arredi, edilizia, gestione dei rifiuti, servizi urbani e del territorio, elettronica, cancelleria, trasporti ecc…) e definisce obblighi quantitativi e temporali con riferimento alle pratiche di acquisto pubblico.

I criteri ambientali sono definiti minimi, in quanto sono da considerarsi dei criteri di base, che costituiscono la dotazione minima delle specifiche tecniche, in termini di qualificazione ambientale, che una determinata offerta deve avere per risultare quella economicamente più vantaggiosa (o meglio quella che fornisce il miglior rapporto qualità/prezzo).

Tali criteri sono espressamente richiamati dal nuovo Codice degli Appalti Pubblici all’art. 34, il quale prevede che le Stazioni Appaltanti contribuiscono al conseguimento degli obiettivi ambientali previsti dal Piano d’Azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore delle pubblica amministrazione, attraverso l’inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi, adottati con Decreto del Ministero dell’ambiente.

La norma inoltre prosegue affermando che la Stazione Appaltante tiene in considerazione i CAM anche ai fini della stesura dei documenti di gara e per l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Ebbene, lo scopo è quello di indirizzare la Stazione Appaltante, e quindi le risorse pubbliche, ad una razionalizzazione ed ottimizzazione dei consumi e degli acquisti, attraverso una particolare attenzione ai fattori ambientali in considerazione, tanto dell’intera procedura di gara (dall’individuazione dell’oggetto dell’appalto, alle modalità di aggiudicazione), quanto dell’intera <<vita>> del bene o servizio oggetto dell’acquisto.

Per l’elaborazione dei Criteri Ambientali Minimi sono istituiti dei gruppi di lavoro, presso il Comitato di Gestione[4], composti da esperti e referenti delle associazioni di categoria dei produttori. Successivamente, i documenti vengono sottoposti al confronto tra gli operatori economici, le associazioni e approvati dal Comitato di Gestione. Infine i CAM vengono indirizzati ai ministeri interessati e pubblicati in Gazzetta Ufficiale con Decreto Ministeriale.

Tale procedura ha lo scopo di facilitare l’implementazione, da parte delle Stazioni Appaltanti, dell’utilizzo di caratteristiche ambientali utili a classificare un affidamento come green, inoltre, in questo modo risulta intuitivo verificare se una determinata offerta rispetti o meno i requisiti ambientali richiesti. Si tratta di una semplificazione che consente di fornire al mercato tutte le informazioni utili per riconoscere un’offerta che rispetti tali criteri e di conseguenza di proporla; grazie a questo sistema il livello di qualità ambientale dei prodotti e dei servizi tenderà ad innalzarsi.

In particolare, la rilevanza che viene data ai CAM in sede di scelta del contraente con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, attraverso l’attribuzione di un punteggio premiante da conferire alle prestazioni che forniscono standard superiori ai minimi previsti, consente di aprire la strada ad una vera e propria rivoluzione culturale nel campo del Green Public Procurement.

5. Conclusioni

Dal quadro delineato emerge un’evoluzione nel campo degli appalti pubblici, basati sulla tecnica, sulla qualità, sull’ambiente, ma anche con una particolare attenzione all’aspetto sociale.

Abbiamo infatti assistito al passaggio dal concetto di acquisti verdi a quello di acquisti sostenibili.

Per sostenibilità si intende, infatti, non solo il rispetto dell’ambiente, ma anche la particolare sensibilità verso la tutela del lavoro e della sicurezza. È auspicabile che, seguendo questa strada, si possa consolidare il c.d. Sustainable Public Procurement, attraverso il quale contrastare fenomeni di sfruttamento della forza lavoro, azioni di concorrenza sleale.

Nello specifico, le ultime modifiche recepite dal nuovo Codice degli Appalti Pubblici attraverso l’internalizzazione dei costi ambientali all’interno del prezzo dell’appalto, tramite l’attribuzione di punteggi premiali basati, sia sulla tutela ambientale, che del lavoro, con particolare attenzione alla manodopera, contribuiscono a rendere gli  affidamenti socio ed eco sostenibili.

Tuttavia, tali aspetti, apparentemente solo positivi, potrebbero configurare delle distorsioni del mercato, attraverso il conferimento ad alcuni operatori economici di un regime preferenziale, in quanto alle Stazioni Appaltanti viene attribuito un ampio raggio dei poteri discrezionali.

Ebbene, a questo proposito, è infatti opportuno rilevare come le norme sopra richiamate (artt. 94 e 95) prevedano un costante richiamo al rispetto dei principi di trasparenza, pubblicità, non discriminazione e par condicio, ai quali le Stazioni Appaltanti sono sempre chiamate a dare seguito, sia nel calcolo del costo fisso, ex comma 7, che nella scelta del criterio di affidamento, ovvero dei parametri di ponderazione per individuare il miglior rapporto qualità/prezzo. La norma, infatti, individua una serie di contrappesi, che si riversano nell’obbligo di motivazione, di scientificità ed oggettività di cui devono essere corredati i criteri, e sub criteri, di aggiudicazione previsti ed il metodo valutativo utilizzato.

In questo modo viene garantito, anche grazie al contributo dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, un sistema di affidamenti pubblici oggettivo, nel quale viene garantita l’effettiva corrispondenza delle offerte proposte alle necessità delle Stazioni Appaltanti. 

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[1] Per Ecolabel (Ecoetichetta) si intende il marchio europeo utilizzato per certificare il ridotto impatto ambientale dei prodotti o servizi offerti dalle aziende che ne hanno ottenuto l’utilizzo.

[2] L’ Eco-Management and Audit Scheme è uno strumento volontario, creato dall’Unione Europea al quale possono aderire volontariamente le organizzazioni pubbliche o private per migliorare le proprie prestazioni ambientali e fornire al pubblico e ad altri soggetti interessati informazioni sulla propria gestione ambientale. Tale strumento rientra tra quelli attivati nel Piano di Azione Nazionale del Green Public Procurement (PAN-GPP).

[3] Per ulteriori approfondimenti tecnici si rinvia al Documento di consultazione sulle Linee guida in materia di offerta economicamente più vantaggiosa pubblicato da ANAC.

[4]Cfr. Ministero dell’Ambiente del Territorio e del Mare, Criteri Ambientali Minimi,  http://www.minambinete.it/pagina/criteri-ambientali-minimi.